入境特殊物品全流程监管模式创新研究

高鹏飞，戴晓理，刘德臣，许文燕，黄健华

（1.北京交通大学 经济管理学院，北京 100044；2.北京出入境检验检疫局，北京 100026）

入境特殊物品全流程监管模式创新研究

高鹏飞1，戴晓理2，刘德臣2，许文燕2，黄健华2

（1.北京交通大学 经济管理学院，北京 100044；2.北京出入境检验检疫局，北京 100026）

针对入境特殊物品全流程监管周期长、环节多、效率低等问题，结合特殊物品入境监管法制性、风险性、复杂性特征，应用特殊物品及其入境监管理论和供应链管理理论，从信息化和双维管理两个角度为入境特殊物品全流程监管优化提出了相应的监管模式，并对不同方案的优化效果进行了对比评价，得出了较为理想的监管时长。

特殊物品；入境审批；全流程监管模式；信息化

1 引言

特殊物品包括微生物、人体组织、生物制品、血液及其制品，是生物医药产业科研、生产的重要原材料。在我国生物医药产业与发达国家还有很大差距的客观现实下，仍然有很多特殊物品需要从国外进口，或者通过与国外进行技术交流以提升自身研发和生产能力。当前特殊物品入境监管效率不高、耗时过长，既无法满足交流的速度要求，也无法满足科研活动对所需原料的安全要求。以人体血液等手续复杂的特殊物品从北京口岸入境为例，其入境监管需要复杂的前置审批环节、出入境检验检疫部门的卫生检疫审批环节以及后续的报检报关、通关通检环节，为特殊物品的国际间交流和科研工作带来一些困难。

目前，特殊物品入境监管的问题主要有如下几个方面：

（1）监管周期流程长。根据分析，整个监管流程耗时较长，超出国内生物试剂科学研究机构与科学家对于生物试剂进出口流通监管流程总时限14个工作日的预期。科研工作也有时间的紧迫性，过长的监管时间人为地延迟了产生科研成果时间，直接影响从企业到产业各个方面的竞争实力。

监管条件上的不足也影响着入境特殊物品的品质安全。现有监管条件下，特殊物品储运、查验多在常温环境下开展，无法满足其对温度、湿度、光线等的条件要求；加之以监管周期的现实情况，特殊物品自身品质安全难以保证。

（2）政府部门的职能整合优化较弱。当前监管流程中，前置审批涉及环节和部门众多。从监管安全考虑，多部门共同监管固然能够起到层层把关的作用；然而，由于审批地点空间分散、审批技术手段落后，并且各部门的要求标准、所需文件类型各不相同，申请人填报出错、重复申请的现象经常发生，因此存在非增值的环节，迟滞了整个监管流程。

（3）信息系统功能比较分散，整合性差，交互信息流转效率不高，系统升级不够及时，维护不够持久。由此可见，提升特殊物品入境监管效率，对提升技术创新能力、增强产业发展实力具有十分重要的意义。

2 研究综述

国外有许多学者应用流程优化理论研究了包括特殊物品在内的生物试剂入境监管或应急流程。Jerry L分析了生物恐怖袭击情况下的应急反应流程，提出了包括管理与立法机构行动、联邦政府机构的反恐程序以及生物恐怖袭击应对操作等三个方面内容的应急方案，并且强调了信息的通畅性、行动的协同性和反应的科学性、及时性［1］。

国内学者也在分析特殊物品的风险特征与产业发展需求的基础上，研究了特殊物品入境监管流程再造或模式变革。

黄素英分析了厦门口岸特殊物品出入境情况，并指出特殊物品具有明显的风险特征，需要有效监管。尤其随着近年生物产业的快速发展，厦门口岸特殊物品出入境量大幅增加，安全问题也日渐突出［2］。鲁少平认为，特殊物品具有明显的风险特征，同时也是医疗事业、医药产业的必要材料。尤其当前我国生物技术与发达国家相比还有差距，很多品类的特殊物品仍需进口。为此，应该提高监管效率，既确保安全，也兼顾产业发展需求［3］。许全华应用BPR理论对检验检疫流程优化进行了探索，提出了传统检验检疫流程存在许多问题，比如批批检验本身就是不科学的管理方式，串行工作流制约流程时效、关卡式作业落后低效等；并认为检验检疫监管优化首先应革新理念，要树立服务合作理念、企业先导理念、诚信管理理念；其次要建立分类标准，推行分级分类管理；再者，要建立评价体系，实现关键指标的显著改善等［4］。闵凡璟对我国检验检疫模式改革进行了分析研究，在借鉴国外检验检疫监管模式的基础上，提出了基于区域、分级分类理念的监管模式改革建议［5］。刘怡婕介绍了宁波梅山港保税区“无货申报，分类处理，提前查验，审单放行”的监管模式，采用了信息平台、二维码等技术手段，搭建了检验检疫一站式服务大厅，应用担保放行、分类监管等管理方式，但对监管模式的进一步改造仅定性地提出了建议［6］。朱莉研究了嘉兴出入境检验检疫审单流程，在总结检验检疫审单流程再造案例与国内外经验的基础上，定性地提出了审单流程再造建议，包括信息技术应用、组织机构改革、管理理念与流程变革等方面，但过于碎片化、理论化［7］。张玮分析了天津口岸特殊物品查验比例占总体查验比例绝大多数的现象，并提出了核销制、备案制等基于风险和信用分类监管的思路雏形［8］。

3 基于信息化的入境特殊物品全流程监管模式

本文以医用特殊物品的入境为例，分析基于信息化的入境特殊物品全流程监管模式。当前医用特殊物品入境监管部门以特殊物品入境申请人的隶属关系为主要区分根据，对不同风险水平或申请人的不同隶属关系采取不同的监管流程。申请人非隶属于卫生系统的医用特殊物品入境数量占据整体入境规模较大比重，也是周期最长、程序最复杂、最需要变革的监管流程。下面主要以申请人非隶属于卫生系统讨论。

结合监管实际，该情形下监管流程总时限见表1。

表1 申请人非隶属于卫生系统情况下的监管流程总时限 单位：工作日

鉴于申请人非隶属卫生系统的医用特殊物品入境需求相对较多、监管流程最长且改进诉求最多，并且与申请人隶属于卫生系统的情形优化思路一致、相互适用，因此以申请人非隶属卫生系统的情形为主进行优化和分析。

在信息化监管模式下，信息平台设立标准、完备的数据库，各方可依权限通过系统进行查询、传送或储存信息；因此，无需重复提交或审核纸质材料。如在首次信用认定环节，申请人需提供完整信用认定资料（如实验室安全等级证明、企业营业执照等）；信用认定后，此类资料等即可从信息系统获得，无需重复提交，申请人只需提交各个环节所需的相应电子版或纸质版资料。信息平台还可构建全过程追溯系统，使特殊物品在境内流通全过程实时可视、可控，辅之以风险预警管理等系统，帮助监管部门缓解后续监管乏力之困。该平台的示意图如图1所示。

如图1，仅考虑信息化的优化方案的情况下，原流程不变，但其中部分环节时间发生变化。根据调研，结合官方和企业的意见得出以下时间分布，见表2。

图1 入境特殊物品全流程信息化监管平台示意图

表2 采用信息化优化方案的入境监管流程总时限单位：工作日

4 基于双维管理的入境特殊物品全流程监管模式

4.1 基于双维管理的入境特殊物品审批环节优化

（1）针对入境特殊物品的分级管理。《出入境特殊物品卫生检疫管理规定》（总局令第160号）为此提供了政策支持。该文件提出了对特殊物品入境监管采取风险分级分类管理办法的指导原则。与此文件精神一致，并与特殊物品入境者信用管理办法同理，医用特殊物品入境监管也可以采取针对医用特殊物品“信用管理”办法，即：对已知且符合要求的医用特殊物品，只需审核申请人资质；对新品类医用特殊物品，则需要进行专家分析，如无法分析则仍以申请人信用审查为主并加强后续监管。这样就可以避免不必要的技术分析认定、现场拆包查验，从而节省监管流程时间。

（2）针对入境特殊物品申请者的信用管理。根据《北京地区进出口企业检验检疫信用管理办法》（京检办险〔2014〕14号）（下文简称“《办法》”）规定，《办法》适用于北京地区进出口相关企业，并将进出口企业按信用等级划分为AA、A、B、C、D五级，企业处于不同的信用等级将享受不同的便利措施。该办法同样适用于特殊物品出入境监管，因此也为针对特殊物品入境者实施信用管理提供了政策依据。

从管理思路的角度分析。事实上，现行以申请人隶属关系为分类依据的监管模式与信用管理内在逻辑一致，核心区别在于如何对申请人资信的掌握和判断。对前者而言，监管部门认为隶属于卫生系统的申请人资质易于把握和管理，对非隶属于卫生系统的申请人则难以保证，因此需其他部门予以证明和担保。对于后者而言，则通过对申请人进行标准化信用评价和分级来进行管理：对信用评级合格的申请人，可免于审核资质（特殊情况除外）；对未参与信用评级或评级未合格的申请人，可按流程逐次审核资质并重新予以评级；对已评级且不同级别申请人，可根据级别采取不同尺度的监管措施。这样，就可以在保证监管安全的情况下尽可能减少审批环节，提高监管效率。

基于双维管理的优化方案是针对入境审批环节进行的流程优化，包括申请人信用管理与申请物品分级管理两个方面。前者包含申请人信用评级合格的监管流程、申请人信用评级不合格或无信用的监管流程两个大类；后者包含已申报分级特殊物品和未申报分级特殊物品监管流程两大类。因此，可以将流程分为I特殊物品未申报分级、申请人无信用记录或信用记录不合格，II特殊物品未申报分级、申请人信用记录合格的监管流程，III特殊物品已申报分级、申请人信用记录不合格或无记录的监管流程，IV特殊物品已申报分级、申请人信用记录合格的监管流程等四类情形。

在I情形下，申请人需要进行资质审核，以信用认定的形式取代隶属关系区分和隶属关系证明；其余环节流程不变，即需要按照前置审批（包括信用认定、入境准入审批）、入境检验检疫、报检报关、关检查验、后续监管的顺序接受监管。信用认定是根据监管需要，根据企业提交的资质、信用记录等各方面证明文件或相关材料、信息对企业是否达到合格信用水平进行认定。

在II情形下，申请人无需进行信用认定，只需要办理准入手续即可；其余环节流程不变。也即与现行申请人隶属于卫生系统的监管流程一致，按照前置审批（仅入境准入审批）、入境检验检疫、报检报关、关检查验、后续监管的顺序接受监管，从而解决因隶属关系而人为造成的流程时间过长的问题。

在III情形下，首先要对申请人进行信用认定，符合条件的即可办理入境检验检疫手续；其余环节流程不变，即按照前置审批（仅申请人信用认定）、入境检验检疫、报检报关、关检查验、后续监管的顺序接受监管，从而避免了不必要的特殊物品重新认定和重复拆检。

在IV情形下，申请人资质可信，无需进行信用认定；特殊物品也已申报分级，无需进行再次认定，因此可略过前置审批环节，直接进入入境卫生检验检疫环节。后续环节一致，即按照报检报关、关检查验、后续监管的顺序接受监管。

结合调研和监管实际情况，特殊物品是否申报分级、申请人有无信用记录（或不合格）情形下的时间分布见表3。

表3 特殊物品是否合格监管流程总时限单位：工作日

4.2 监管流程的优化

进一步改进监管流程，即在双维管理的基础上，结合信息化，对监管流程进行优化。用信用管理手段可以精简前置审批流程。应用信息化管理手段和一站式服务能够为医用特殊物品入境申请人提供更加迅捷的审批服务。根据对监管部门调研分析，应用信用管理手段的前置审批与入境检验检疫环节、在信息化管理条件下的时间分布（平均值）见表4。

表4 优化后的前置审批与入境检验检疫审批时间分布 单位：工作日

根据表4可知，入境特殊物品全流程监管运用双维管理和信息化之后，如果企业已经信用认定过，那么该企业的入境特殊物品全流程监管效率就会提升，缩短至5.5d；如果企业已经对特殊物品备案过，那么该企业的入境特殊物品全流程监管效率也会提升，缩短至3.5d。如果企业既有合格信用记录又对特殊物品备案，那么就可以大大提高全流程监管效率，缩短至2.5d。

进一步比较优化前、信息化优化、双维管理优化、信息化+双维管理优化后的入境特殊物品全流程监管时间，见表5。

表5 优化改进后同之前的入境全流程监管时间优化效果对比 单位：工作日

根据表5可知，采用信息化、双维管理、信息化+双维管理的方法都对入境特殊物品全流程监管效率有显著改进作用；采用信息化后入境审批时长为20.5-39.5d，采用双维管理优化后为7-28d，信息化+双维管理为最优，只需6.5-25.5d。综合采用以上两种优化方案对提升监管效率的作用是正向叠加、更加明显的。为此，监管部门、特殊物品入境者可以采用信息化+双维管理策略改善监管。

5 结论

本文通过对入境特殊物品全流程监管问题的深入分析，应用特殊物品及其入境监管理论为特殊物品入境监管提出了优化方案。在此基础上，与原始监管流程进行了效果对比分析。对比结果显示，就总体效果而言，文中方案对优化监管、提高效率都具有明显作用，且信息化+双维管理的优化效果最为明显，可使入境特殊物品全流程监管时间缩短为6.5-25.5d；就单个方案的优化效果而言，双维管理对优化监管、提高效率的作用最明显，可使入境特殊物品全流程监管时间缩短为7-28d。

［1］Jerry L.Mothershead，Bioterrorism preparedness III:State and federal programs and response［J］.Emerg Med Clin N Am，2002，（20）:477-500.

［2］黄素英.厦门口岸出入境特殊物品分析与探讨［J］.中国国境卫生检疫，2010，33（5）:335-338.

［3］鲁少平.湖南口岸出入境特殊物品卫生检疫监管工作分析和探讨［J］.口岸卫生控制，2009，14（5）:11-13.

［4］许全华.BPR理论在检验检疫管理创新中的应用［J］.检验检疫科学，2003，（4）:1-3.

［5］闵凡璟.我国检验检疫监管模式改革研究［D］.青岛:中国海洋大学，2011.

［6］刘怡婕.宁波梅山保税港检验检疫监管的创新研究［D］.宁波:宁波大学，2011.

［7］朱莉.嘉兴出入境检验检疫审单流程再造研究［D］.上海:上海交通大学，2013.

［8］张玮，张跃平.天津口岸出入境特殊物品检验检疫监督管理模式［J］.口岸卫生控制，2008，（2）:14-16.

Study on Innovation of Whole Process Supervision Mode for Special Entry Goods

GaoPengfei1，DaiXiaoli2，LiuDechen2，XuWenyan2，HuangJianhua2
（1.SchoolofEconomics&Management，BeijingJiaotongUniversity，Beijing 100044；2.BeijingEntry-exitInspection&QuarantineBureau，Beijing 100026，China）

In this paper，in view of the problems in the whole process supervision system of special entry goods and considering the characteristics of the special entry goods，we applied the entry inspection theory and the supply chain management theory relevant to the special entry goods，then from the angles of informatization and duo-level management，proposed the relevant optimized whole process supervisionmodeofsuchgoods，andattheendcomparedthedifferentoptimizationsolutions.

specialgoods；entryapproval；wholeprocesssupervisionmode；informatization

F752.5

A

1005-152X（2016）05-0012-04

10.3969/j.issn.1005-152X.2016.05.003

2016-04-12

国家质检总局科技计划项目（2015IK016）；北京市科委课题（Z141100003614059）

高鹏飞（1990-），男，河南开封人，硕士研究生，研究方向：物流管理与工程；戴晓理（1957-），女，上海人，研究方向：卫生检疫；刘德臣（1981-），男，黑龙江人，硕士研究生，研究方向：卫生检疫；许文燕（1980-），女，山东人，硕士研究生，研究方向：卫生检疫；黄健华（1961-），男，北京人，研究方向：卫生检疫。