探索全球城市视野下的交通拥堵难题与缓解协调路径

摘要：拥堵使得人们的出行不再便利舒适，反而成为人们出行的一大困扰。同时，交通拥堵带来的服务水平下降、交通事故频发，能源浪费、环境污染与健康隐患等问题也成为人们关注的焦点。2016年3月24日启动的“上海交通大整治”，重点聚焦道路交通违法行为，重点整治包括机动车乱停车、乱占道、乱变道等在内的10类违法行为。这次的整治行动，力度之大、范围之广、举措之新，可以说，前所罕见。开展以来，得出这样一个结论：若要真正缓解上海交通拥堵，仍需要多种路径综合治理，必须执行综合策略才能真正缓解上海的交通问题，包括完善土地利用与交通协调规划、调整交通出行结构、长效管理机制与提高交通法律法规意识。

引言

随着我国城市化与机动化的快速提高、人们的交通出行需求迅速增长，我国机动车拥有量和道路交通量更是急剧增加。尽管我国道路交通基础设施建设已经取得了很大的成绩，但相对于个体机动化的发展，道路交通基础设施总是相对不足，而交通管理水平相对落后，交通参与者的随意行为更致使交通供需矛盾日益突出，出现了诸如交通拥挤堵塞、交通事故频发等问题。拥堵使得人们的出行不再便利舒适，反而成为人们出行的一大困扰。同时，交通拥堵带来的服务水平下降、交通事故频发，能源浪费、环境污染与健康隐患等问题也成为人们关注的焦点。可以说交通拥堵已经不再是一个交通问题，而是一个社会、经济、生态等多领域的问题。

在我国大城市，交通拥堵现象尤为突出。对于北京、上海、广州、武汉等超大城市，交通拥堵现象尤其严重，严重制约了城市经济的发展。自上世纪80年代以来，中国特大城市市区机动车平均时速已由过去的20公里/小时左右下降到12公里/小时左右，在一些大城市中心地区，机动车平均时速已下降到每小时8～10公里/小时。

城市交通拥堵对社会生活的影响首先是交通拥堵容易造成交通事故，对人们的生命财产安全造成了隐患。其次，导致出行时间延长，交通成本增加，从而抑制了人们的出行需求，降低了人们的生活质量。同时，交通拥堵增加了交通成本，造成了不必要的经济损失，不利于经济的发展。交通拥堵还增加了污染气体排放，造成了空气污染，对人们的身心健康都带来了危害。

因此，上海要打造全球城市，必须努力着手解决交通拥堵问题，以此改善人们的出行环境，促进社会的和谐并刺激经济的发展。

一、城市交通拥堵的成因

（一）交通、用地与基础设施的矛盾

1.城市发展导致交通供需矛盾日益加剧

城市交通如同城市的血脉，交通的流动，促进了城市经济、社会、文化等各项要素的流动，使城市成为一个有机体。城市的扩张源于交通技术的大发展，从步行、船、火车、汽车到飞机，每一次交通工具的突破与发展，都使城市的规模进一步扩张。而交通拥堵的本质，是出行需求、供给与管理的失衡。一方面，城市的快速发展使得各项经济要素快速流动，私人小汽车越来越普及；另一方面，城市扩张式发展，经济要素高度集聚，使得交通出行的需求急剧增加，如果缺乏必要的管理，交通拥挤将不可避免。

2.城市规划与交通规划不协调

城市道路按其通达性划分为快速路、主干路、次干路、支路四级系统，其通行能力由大到小。按照交通影响评价理论，每级道路对应其相应的开发量，城市的用地结构、服务设施级配设置等均应与路网结构形成良好互动。然而，由于城市用地规划与交通规划不协调，导致部分地块交通出行需求异常高涨，而其他地区的道路空间又有很大的容量富裕，进而导致车流量不均，加剧了需求与供给失衡的状况。同时，北京、上海都是单中心城市结构，这一点对交通造成的压力是非常大的。尽管上海在努力建设新城，但是从现状来看，效果还未达到理想程度。如果不能够通过管理实现交通模式的转型，交通拥堵和环境的恶化将不可避免，图1给出了清晰的逻辑。

（二）城市交通出行结构不合理

1.小汽车出行量过大

近年来我国，大城市居民出行方式由过去以步行、自行车为主转向以小汽车出行为主，公共交通受到小汽车交通的挑战，导致交通出行结构呈现不合理性。由于长距离出行中小汽车占据一定的优势，因此更多的人愿意选择小汽车出行。在小汽车逐渐成为人们首选出行方式的情况下，道路供给不足必然导致交通拥挤。

2.公共交通发展滞后

从图2可以看出，城市密度较低的北美城市与欧洲城市，其公交出行的比例也较低。由此可以说明，要提高居民出行结构中公交出行的比例，需要一个高密度的城市密度才能支撑。

然而大城市扩张，导致城市外围人口密度低，居民的通勤距离增加。然而如果对公共交通的环境和路权缺乏优先考虑的话，长距离的出行往往是小汽车更占据优势，因此公共交通的竞争力便会被进一步削弱。

一般来说，公共交通竞争力不足，导致了公交运营效率低下，那么公交工具的维护成本更高，服务水平也会降低，这进一步抑制了人们使用公交出行的意愿，而会采用其他交通方式替代公交出行。所以在澳大利亚布里斯班市的公交车上有这样一句宣传广告，“给公交车让道不只是礼让，而是法律的要求”。

（三）交通管理水平有待提高

城市交通出现拥挤并非总是由于道路面积不足与机动车辆过多造成，也有部分原因是交通流的分布不均，导致部分道路实际通行流量超过了其通行能力。从图3可以看出，上海的通勤通道具有明显的不平衡性。因此，有些通道流量很少，而其他通道流量却很大。上海的主要交通流都集中在干道上，而有些支路上车流量却非常小。即使有些道路车流量小，也存在秩序混乱的现象，从而导致偶发性的交通拥堵。因此，交通管理水平落后也是造成交通拥堵的一个原因。

对交通流进行合理的疏导与分离，提高现有道路交通设施的整体使用效率，引导交通流均匀分布，从而缓解交通拥堵，是同样不容忽视的一个手段。交通管理水平提升相对其他改善手段，可以在短期内达到，并且能够随着技术条件的进步而获得提升，其结果也是显而易见、有目共睹的。

二、交通整治

（一）“上海交通大整治”的主要内容

2016年3月24日起，上海启动了全市道路交通违法大整治行动，聚焦道路交通违法行为，重点整治包括机动车乱停车、乱占道、乱变道等在内的10类违法行为。这次的整治行动，力度之大、范围之广、举措之新，可以说，前所罕见。以数据而论，仅第一个双休日，全市共处罚10类交通违法行为近4万起；仅一个月，全市共查处各类交通违法行为143万余起，同比上升117%。

（二）“上海交通大整治”的特点

上海交通整治运动相比以往的交通整治，有着以下几点不同，可以说是交通整治运动的几个突破：

第一，全社会、各部门共同参与管理。此次交通整治不仅依靠交警，同时发动了各警种参与，还整合进了工商、城管这些基层力量及志愿者等社会力量，共同投入整治。

第二，充分运用了多媒体。此次交通整治，充分利用如电视、报纸、网络、短信、自媒体等多项媒介进行宣传。同时所有高校、中小学、幼儿园都相继开展了交通法制教育主题活动。多媒体的充分运用使得交通法制观念普及到了千家万户，有利于培养各个年龄段人的交通法治思维。

第三，明确了“责任制”主体。此次整治首次明确了各区县是道路交通违法行为的责任主体。各区县应整合各方力量和资源，明确责任单位与责任人。同时，还必须加强非法客运区域“最后一公里”的公交覆盖，减少非法客运生存空间。

（三）“上海交通大整治”的效果

上海市统计局的数据显示，此次“史上最严”的交通违法行为大整治行动赢得了全市97%的市民满意度，高达78%的受访群众表示大整治确有成效。

在交通整治的10项内容中，由重点突出的“乱停车、乱变道、乱占道”三大项可见机动车的交通违法是此次整治的最主要目的。此次交通大整治活动，在一定程度上维护了道路交通秩序，缓解了交通拥堵压力，普及了交通法制知识，有利于促进人们遵守交通规则，同时更是城市建设和交通管理的协调合作的良好尝试。

相比其他治理交通的方式，交通整治的确拥有其优越性，其效果迅速直接，能够引起较大的社会反响，有利于迅速唤醒人们的交通淡漠情绪。然而，我们应该明确，这只是诸多治理交通拥堵的手段之一，要让城市交通长期顺畅，人民出行长期无阻，生活永久宜居，需要建立多途径、多层次、系统性的综合策略。

三、缓解交通拥堵的综合策略

（一）有利于绿色交通出行的城市空间布局

绿色交通的本质是建立并维持城市可持续发展的交通体系，以满足人们的交通需求。以最少的社会成本实现最大量的交通效率，与城市环境相协调，与城市土地使用模式相适应，多种交通方式共存、优势互补。[3]绿色交通构建了维持城市可持续发展的交通体系，强调了城市交通的“绿色性”是经济效益、社会效益与环境效益的统一。城市用地的开发布局应研究开发强度、交通模式转型及环境承载力的关系，从土地开发与交通模式互动的关系上确定开发强度。

如图4可见，如果我们秉持绿色交通的理念，对土地使用和交通能够采取比较有效的强控制措施，未来城市的机动车公里数和城市交通的能源消耗就可以大大降低。

1.紧凑发展与增长边界控制

绿色交通强调紧凑发展，因此，对城市增长边界的控制显得尤为重要。为防止无限制的城市扩张与蔓延蚕食宝贵的农田、林地、矿产等自然资源，美国俄勒冈州早在1973年就通过了一项州层面的土地利用规划法案。该法案要求全州每一个城市化地区都设置一个增长边界，所有城市开发活动都被要求限制在边界以内。城市增长边界一方面保护了边界外部的自然资源、森林、景区、公共空间等不被城市侵占，另一方面也限制了低密度蔓延，促成边界内部更紧凑、更高效的城市开发，并提高了公共服务设施的利用效率。

我国大多数大城市的边界都比较松散，导致城市边缘地区包括交通、服务设施等各项基础服务设施的建设成本巨大，然而其服务水平却非常低下，不得不说是一项较大的浪费。上海面临着城市更新，而要实现更加和谐宜居的城市梦想，就需要对城市边界严格把关，同时努力实现集约与紧凑式发展的模式。

2.交通-土地利用整合

公交导向的发展模式，也就是TOD模式整合了城市交通与土地利用，围绕公共交通枢纽，紧凑布局，加大开发量，并提高土地使用的混合度。在城市层面，城市结构应与轨道交通的布局契合，合理布局与调整土地使用的性质，重点并首要促进轨道交通发展廊道与网络；而在站点层面，要重点建设轨道交通站点的影响区，增加人们选择绿色出行的机会。

美国波特兰都市区拥有“规划之都”的美名，是美国十佳公交都市之一。Robert Cervero 在其《公交都市》（The Transit Metropolis）一书中也指出“如果21世纪美国有一个都市区能够迅速演变为一个公交大都市，那么它一定是波特兰都市区”，[5]上世纪90年代初，波特兰都市区便制订了指导未来50年的区域发展战略规划，即2040增长规划（图5）。该规划界定了未来都市区空间发展结构，即形成由波特兰市中心区、区域中心（主要为周边次级城市）、镇中心、枢纽车站周边地区、重要干道走廊等构成的主要发展带。规划要求未来的城市开发须集中在上述发展带，并利用大容量快速公交系统和多模式交通干道串接服务于这些发展地区。[6]

3.基于“5D”原则的街道重塑

绿色交通更加注重以人为本的规划与设计，而上海本身所面临的城市更新也越来越注重人们本身的生活体验。TOD发展模式在国内日益受宠，然而如何适应我国，尤其是北上广深这样的大都市的发展，依然有待讨论。城市问题复杂多变，单单引用国外的先进经验必然不足以应对。因此，笔者曾提出适应中国国情的“5D模式”①，即POD、BOD、TOD、XOD与COD。在优先级上，笔者强调POD>BOD>TOD>XOD>COD。其中，前三种开发模式都是绿色交通的体现。

我国正在进入TOD的开发建设中，而国外较多国家已经对人行道进行了整治，以适应POD与BOD的发展。美国的百老汇大街改造，遵从以人为本的原则，进行道路瘦身，部分道路封闭，禁止机动车出行，从而使得曼哈顿地区的交通事故率减少了35%～65%。而车流量的减少并没有导致人们居住的不适，相反，良好的街道设计将此变成了线性的多功能的广场，吸引着更多的人们前来。相同的例子还有德国的波茨坦广场改造、美国丹佛的第16号大街改造等。值得注意的是，于2016年出台的《上海市街道设计导则》，让人们更加关注人在街道中的主权。人们逐渐意识到，街道应该为人们的活动提供更多的空间，只有如此，人们才愿意踏出家门来到公共场所，城市的活力才会被激发。

良好的街道设计可以提升街道两侧的生活品质和商业价值，鼓励绿色出行的交通方式也使街道更加亲和与愉悦。从宏观的角度来看，更可以减少热岛效应、改善城市微气候，增加城市的宜居性。

（二）合理的交通出行结构

1.小汽车管理

笔者在对松江新城的交通规划（图6）建言中，便提出依据土地利用状况，对松江区小汽车进行控制的建议，将小汽车进行分区管理，分为市中心严格限制区、一般限制区、适当发展区，以此减轻松江老城的交通压力。除此以外，还应对小汽车进行错时停车管理、智能停车诱导管理等多管齐下，协同治理小汽车拥堵、小汽车乱停车等问题。

2.大力发展城市公共交通

上海优先发展公交首要的是将单一、平面的公交发展成为复合、立体、集约化的、高品质的公交系统，建立符合城市实际情况和发展需求的快速（大容量、多制式的轨道交通）、中速（快速公交系统、现代有轨电车）和低速（常规公交）功能匹配的多元结构，重点建设轨道交通网和公交专用道网。

上海未来依然将轨道交通建设放在更加突出的位置，实施TOD模式的城市更新策略。在上海市的《上海市城市总体规划（2016-2040年）（草案）》公示中，我们可以看到，“实现新市镇轨道交通站点全覆盖”、“将建3 000公里以上轨交网”、“城区规划8条向外延伸射线”、“轨交‘第二环线规划建设”等醒目的字眼都是强调了城市轨道交通的重要地位。

值得借鉴的是，波特兰都市的市中心还实行了轻轨公交免费区（图7中间圆形区域的左下方区域）和有轨电车公交免费区，两个小时内各类公交服务模式之间可以相互免费换乘，这大大提高了轨道交通的服务水平。

除了轨道交通建设，常规公交的建设也不容忽视。未来上海常规公交应重点应用新的交通技术，优化线路布局，根据路网结构与客流特征，构建多层次、系统性的局面，形成“骨干线、区域线、接驳线”3种类型；[7]同时增强公交车自身服务水准，发展准时公交、智能公交，提升公交车舒适性，从而增强公共交通竞争力，遏制小汽车的发展。

同时，应大力发展客运交通枢纽的建设，以此带动城市更新与发展。交通枢纽往往是城市经济要素最活跃的地方，是商务办公、现代服务业金融业、总部经济等的聚集地。在上海诸多CBD中，没有一个是脱离了轨道交通而发展的。

3.构建有利于步行与自行车出行的环境

公共交通加步行或自行车出行的交通模式是值得大力提倡的围绕公共交通枢纽布局的城市交通，能够缩短人们必要的出行距离，从而鼓励人们使用步行与自行车这样清洁、便利又灵活的出行方式。因此，围绕公共交通枢纽的交通影响区内应合理规划，采用小街区，增加步行与自行车行网络密度，以此促进人们选择公共交通出行的方式。上海黄浦区规划的包括人民广场、南京东路、思南路复兴路、豫园新天地、打浦桥的六大慢行区是整合步行系统、优化步行空间的良好尝试。

在笔者对上海市4个街区的调查研究中，具有传统街区特征的原卢湾区区域相比其它街区，人们出行距离更短，更愿意选择非机动交通方式。因此，街区的路网设计特征会影响居民的出行方式。做路网规划时，应强调小街区设计、密集的街道网络、混合的土地利用方式以及基本生活设施的配置。[8]

俄勒冈《交通规划条例》要求所有的地块开发必须构建利于步行、自行车、公共交通和降低依赖小汽车交通的出行环境。在行人和自行车交通出行（及潜在出行）区域，须提供安全、便捷的基础设施，包括人行道、自行车道、自行车停车场等。新建和改建道路一般都须沿线建设人行和自行车道。对于混合土地利用、步行交通友好设计等开发模式给予指标奖励。

另一改善步行和自行车交通出行质量的土地利用手段是构建高密度、小尺度的路网模式（图8）。波特兰规定在居住区和混和土地利用区，新建的地方性道路间距不能超过160米（530英尺），若使用尽端式道路，其长度不应超过60米（200英尺）。[9]

短距的交通出行需要城市用地的配合。步行与自行车出行对环境的舒适性要求高于其他交通工具，因此，应构建合理的与公共交通一体化衔接的安全、便利、舒适、美观的短距出行环境。控制小汽车停车用地，能够增加安全；增加用地混合度与合理布局的服务设施，能够提供便利；街道设施配置齐全，能够提升舒适性；而美观的道路设计，能够增加人们步行与自行车出行的愉悦。根据我们的研究，发现在上海的轨道交通站点地区，影响人们对步行安全性、舒适性和便捷性体验的一个最主要的因素是宽阔的道路。如果我们不对道路空间进行优化，更多的人近距离出行也会采取小汽车的方式，交通治理所希望的交通拥堵的缓解也是难以实现的。

（三）完善交通管理的政策与技术的目标导向

上海依据国家科技攻关计划“智能交通系统关键技术开发和示范工程”，制定了智能交通建设实施计划，其中2003年开始启动道路交通信息化和智能化系统建设。建设重点是交通信息采集、交通信号控制、交通视频监控、交通诱导、智能公交、综合交通信息平台和服务。经过十多年的努力，基本形成了道路交通信息化建设发展的整体架构，实现了智能交通发展阶段性目标。但是我们仍能看到，上海的智能交通在鼓励人们绿色出行上还有很大的发展空间，新技术合理运用与发展，更加能够促进上海交通出行的绿色化。

同时，打车、拼车等手机软件的盛行，部分非运营车辆开始向运营车辆转变，也为减少机动车的空车率，提高交通设施使用率做出了一定的贡献。面对新兴打车、拼车软件，我们不能因为其带来的社会问题而选择将其扼杀，相反，我们也应看到其带来的方便快捷、经济利民的出行体验，以促进社会公平的角度出发，对其进行合理的引导。

四、结语

造成交通拥堵的原因是复杂而多样的，交通整治是必要的，有利于在短期内快速提高人们遵守交通规则的意识，但也需要配合长效的综合措施共同治理。发展绿色交通，控制城市的无序蔓延，以“5D”模式为基本指导思想整合交通与土地利用的关系，调整城市居民出行结构，与完善交通管理手段等需要长期坚持，并随着城市的发展变化灵活应对。要促进城市交通顺畅，构建宜居城市，需要城市规划与交通规划相互协调，需要多部门以及全社会的协调合作，更需要人们自觉遵守交通法规，培养绿色的生活方式，共同构筑宜居城市。

说明：本文受自然科学基金项目（编号：51478320）的支持。

注释：

①“5D模式”具体是指：POD中的P指people/pedestrian，POD是指城市开发要以方便人们步行的出行为导向；BOD中的B指bicycle，BOD指城市开发要以方便自行车的出行为导向；TOD是指以公共交通导向的城市开发建设；XOD与COD分别指以改善城市形象工程与方便小汽车出行的城市开发导向。

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