关于现代行政法理论基础三种学说的论理分析

韩卓卓

摘 要：行政法学的理论基础是对行政法本质、规律的内在揭示，是指导行政法治建设的基础。目前许多学者对该问题都进行了研究，但是众说纷纭，至今也未形成统一的观点。在各种不同的学术观点中，具有代表性的观点有“管理论”、“控权论”和“平衡论”。本文在介绍上述三种观点之外，着重分析、论证支持三者作为现代行政法理论基础的原因，并分析其论理的充分性。

关键词：管理论；控权论；平衡论

一、“管理论”

（一）概述

“管理论”又被称为“绿灯理论”，是指行政主体与相对人之间处于一种不平等的法律地位，行政权高于个人权利。行政法的本质就是通过对行政行为维护行政管理的秩序，公民是行政权下的被管理者、被支配者。其基本思路是，在法律之外，将行政行为的不断改进和实施，作为传达和疏通民意的主要通道。

“管理论”注重政府行政职能的有效发挥，只要政府能够充分履行职责，提供良好的公共服务，维持稳定的行政秩序，其所作出的行政行为都应该是合法有效的。“管理论”突出了行政职权的功效，却不重视法律的作用，认为法律只是为了保证行政管理的高效运行，是政府发挥行政职权的辅助工具。

（二）对“管理论”的评析

1、“管理论”有利于公共利益的实现。“管理论”通过司法之外的行政行为直接把控社会服务、社会管理。相较于法律而言，“管理论”借助于政府职能的行使，直接干预人们的生活，规范行为秩序，使得其对公共服务的改善，秩序的维护更加地直观、有效，更加有助于公共利益的实现。

2、“管理论”不符合我国的现实需求。行政的直接干预行为确实有其积极作用，但是过分倚重政府行为，与我国现实不符。相伴政府职能的日益强化而生的是政府的失灵，我国现在的重点应该是：弱化行政权，精简行政机构，重塑政府与社会关系。

3、管理仅是行政功能之一，并不能成为行政法的理论基础。行政是一种以权力为依托的管理行为，行政法是一种法的表现形式，着眼于对行政行为进行规范和指引。行政法的理论基础应当是行政法自身内在本质的体现，而非行政行为的本质、功能，二者不能混同。

二、“控权论”

（一）概述

“控权论”又被称为“红灯理论”，持此观点的学者认为行政法的理论基础是控制和限制政府权力。“控权论”源于行政权扩张带来的腐败、侵权等消极影响，为了限制公权力保护公民权利、维护社会稳定秩序，“控权论”应运而生。

主张“控权论”的学者认为司法才是传输民意的主要渠道，行政机关行使职权时应当严格遵守法律的规定，限制其自由裁量。持此观点的学者认为行政法的根本目的是保护私权利，限制公权力。

（二）“控权论”是现代行政法理论基础的原因

1、行政法的主要职能是控权，而不是保权。我国行政法围绕的中心是行政权，行政法的设立正是由于行政权的行使过程中可能会侵害公民私权，需要对其进行规范和控制。我国的法律都是由代表民意的全国人大制定的，因此，行政法的实质是人民限制公权力，防范公权力滥用。

2、行政法以控权为主，不仅仅是一个平衡的问题。持“平衡论”观点的学者认为：“平衡论”就是兼顾国家、社会、个人利益，使之达到一种平衡的理论，而兼顾三者利益，是我国所有法律制定的基本价值观点，并非行政法所独有。将其作为行政法的理论基础似乎没有太大意义。从另一方面来讲，行政权以国家强制性为依托，本身就处于一种支配地位，作为行政相对人的公民来讲必然要服从这种强制力。由此可见，在行使行政权的过程中，没有平衡可言。

3、行政法注重对行政机关的监控，而不仅仅是个管理工具。“管理论”过分强调行政特权，重结果轻过程，强化政府对公民、社会的控制，忽视了行政相对人的权利救济，片面强调行政效率和结果，缺乏对行政行为的监控。“管理论”以行政行为作为着眼点，而行政法注重的不是行政行为而是行政行为行使的后果，因此，“管理论”未能揭示行政法的本质。

从行政法的内容上来看，行政法更多的是为行政行为设定一个界限，超出即违法，由此可看出监督、约束行政行为才是行政法的主旨。

三、“平衡论”

（一）概述

“平衡论”又称为兼顾论，持此观点的学者认为国家、社会、个人的利益应当兼顾；行政权既需要保护也需要加以限制，公民私权利既需要保护，也需要受到制约；公民私权利和国家公权力需要相互制约，平衡发展，具体指权利义务都应当是平衡的。

“平衡论”承认权利义务存在不对等，也正是因此才需要进行平衡，其既不是一种折中也不是一种调和。行政权以国家强制力为依托，具有强大的支配力，而行政相对人则很弱小，因此，行政法才更突出对行政权的监督，更多地为行政相对人提供救济措施。

（二）“平衡论”是现代行政法理论基础的原因

1、在执法中加入民主和公正理念。行政执法直接涉及到行政相对人的利益，最容易发生侵权行为。为此，各国普遍以民主和公平为主，兼顾效率。公开程序、取证程序、回避程序、听证程序、告知程序的建立，给予了行政相对人对抗强制执法的手段。平衡了行政主体和行政相对人不对等的权利义务地位。

2、行政合同和行政指导的兴起。行政合同改变了行政主体与行政相对人不平等的地位，合同是双方协商后签订的，代表二者的合意，不存在违背任何一方意愿的情况，行政主体有单方解除权，行政相对人虽然无此特权，但可以就解除行政合同带来的损失请求赔偿。行政指导，顾名思义，一般情况其只具有引导功效，无法强迫行政相对人从事或不得从事某一行为。

行政合同和行政指引皆体现了“平衡论”的理念，进一步减小行政主体和行政相对人之间的不平等的地位，以期达到一种平衡。

3、行政诉讼既保障公民私权又监督和维护行政权。行政诉讼作为一种纠错程序，是对在执行阶段错误的行政行为的一种更正，有利于对公民合法私权利予以救济，同时又能很好地监督行政执法行为。如果在执法阶段的行政行为错误，法院有权予以撤销，公民有权获得相应的赔偿等；如果在执法阶段的行政行为正确无误，通过行政诉讼予以确认，更能维护行政权威；通过严格起诉条件等来防止因滥诉而干扰行政行为的实施。

四、总结

通过上述对三种学说观点的论理的比较分析，不难看出，“管理论”的学说是计划经济时代的营造物，具有历史局限性，并不是现代行政法理论基础。但是对于“控权论”与“平衡论”的论理都不充分，无法驳倒对方观点是人彻底信服。

任何一门法律的制定，想要获得威慑力，让人们臣服，心甘情愿遵法、守法必然要涉及“平衡论”的观点。然而，这并不代表“平衡论”是任何法律的理论基础。从这方面来讲，行政法中存在平衡思想并不能成为支持““平衡论””成为行政法理论基础的必然条件。因此，上述支持此观点的论理本人并不赞同。

就个人而言，我比较赞同“控权论”的说法，行政法作为一种以行政机关为调整主体、以规范行政行为的主要手段的法律，行政过程必然包含政府管理社会，服务公共利益的作用，同时也存在所有法律规范都囊括的平衡各方主体，兼顾效率与公平等“平衡论”的思想，但是作为一种有别于他法的规范，其特殊也是本质特点还是在于控权。（作者单位：青岛大学）

参考文献：

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