住宅建设用地使用权的自动续期问题探析

傅明　谭服桂

摘 要：《物权法》虽然对于住宅建设用地使用权做出了“自动续期”的规定，但是在“自动续期”是否有偿、续期期限及次数等问题上均无详细规定，在实践和理论中争议较大。笔者认为住宅建设用地使用权应是无偿的自动续期，续期期限以建筑物剩余的使用年限作为标准。

关键词：住宅建设用地；自动续期；续期期限

今年3月，温州市部分住宅建设用地的20年使用权到期，有关部门要求业主缴纳房价的三分之一来进行土地使用权的续期。住宅建设用地使用权续期关系到千千万万居民的切身利益，温州有偿续期事件一石激起千层浪，引发了强烈的反响。对于住宅建设用地使用权的“自动续期”是有偿还是无偿，续期期限的次数和年限，立法上都没有明确规定，模棱两可，学界也颇多争议。

一、 住宅建设用地使用权自动续期的法律规制

对于住宅建设用地使用权到期后的法律规则，最早是见诸于1990年出台的《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第39条、40条、41条。条例是侧重于保护国家利益，相对忽视了用益物权人利益，对续期的采取的立场是有偿的申请续期，并且在没有申请续期的情况下，土地使用权及其地上建筑物、附属物都无偿收归国家所有。1995年《城市房地产管理法》第22条持有的立场仍然是有偿的申请续期，但是申请续期程序进一步细化，土地使用者需要在土地使用期限届满前一年提出申请续期，除非因公共利益需要才能不予批准。在《暂行条例》争议较大的国家无偿收回期限届满后的地上物和附着物这一规定，《城市房地产管理法》却避而不谈。

2007年颁布的《物权法》将建设用地使用权归于第三编用益物权编，明确了建设用地使用权的用益物权性质。在届满续期这一问题上将建设用地使用权区分成住宅建设用地使用权和非住宅建设用地使用权的二元结构。《物权法》第149条规定非住宅建设用地使用权期间届满后的续期，依照法律规定办理。在现有法律体系下就是依照《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》和《城市房地产管理法》的规定。对于住宅建设用地使用权期间届满后的处理，《物权法》仅用“自动续期”的模糊规定，在“自动续期”是否有偿、续期期限及次数等问题上均无详细规定，在实践中的缺乏操作性，以致于出现温州有偿续期事件。

二、 住宅建设用地使用权自动续期的有偿性与无偿性之争

对于住宅建设用地使用权自动续期是否有偿，学界争议较多，观点主要有三种：有偿续期，附条件的有偿续期，无偿续期。

有偿续期。支持有偿续期的观点认为，无偿续期有将土地私有化之嫌。建设用地使用权到期后的续期行为，不管是申请续期还是自动续期，从法理上讲都是对建设用地使用权的重新取得。《物权法》第142条规定了建设用地使用权的取得需要支付土地出让金。但是支付土地出让金的形式可以多样化，既能一次性支付土地出让金，也允许按年度分期支付。笔者认为无偿续期有将土地私有化之嫌的观点是未免是杞人忧天。住宅建设用地使用权本质上是用益物权，用益物权是有时限性的，而所有权永久性的；用益物权只有占有、使用、收益的功能，并没有所有权的处分功能。此外住宅建设用地使用权本身就有用途的严格限制。从权利属性、现实用途都表明无偿续期并不意味着土地私有化。

附条件的有偿续期是指对于住宅建设用地使用权期限届满后房屋划定一个免征面积的标准，低于免征面积的土地使用权可以无偿继续使用，超过免征面积的土地使用权则需要缴纳一定的土地使用税。至于征收土地使用税的制度应是按照以个人所有的房屋面积来计算，不能以个人单套的房屋面积来计算，否则对于拥有多套小面积的人是免征土地使用税。笔者认为附条件的有偿续期其实质是用税收征收代替了土地出让金在法理上有待商榷，此外在附条件有偿续期在制度的安排设计会有一定漏洞，易使得住宅建设用地使用权人进行避税。

无偿续期。支持无偿续期的观点认为，“自动续期”从文字内在意思解释就是程序上也就是建设用地使用权人不需要采取任何行为，包括程序上不用申请、不需要支付土地出让金，建设用地使用权的期限就会自动延续下去。此外巨额的房价就已经让普通民众背负沉重的负担，如果七十年后又重新要支付土地出让金，会让民众感受不到“居者有其屋”，而只是租住国家房屋的70年一样，难以接受。

对于上述三种观点，笔者支持无偿续期的观点，理由如下：第一，土地使用权改革以来，虽然房子的价格因素里包括了土地使用费，但是并没有让民众直接缴纳土地使用费。在《物权法》上的“自动续期”其实也是给民众拥有住房吃了个定心丸。在现实中，自动无偿续期似乎已经成了一个惯例，如果要改变现有的状况，势必会引起强烈的反弹，例如温州有偿续期事件就引发极大的反响。第二，住房问题是关系到国计民生的大问题，是带有社会福利保障性质。“有恒产者由恒心”，只有土地使用的稳定性性和房屋的永久性才能让民众真正拥有恒产，保障民众的安居乐业。因此在政府已经征收一次性土地出让金的前提下，无偿续期是符合社会福利保障目的。第三，与农民宅基地的权利状况相适应。农民宅基地使用权是基于集体所有权的无偿、无期限使用。住宅建设用地使用权是基于全民所有的条件下也应当与农民宅基地使用权的状况相适应，构成统一的土地使用权体系。第四，无偿续期保证了房屋及其土地使用权的稳定性，鼓励人们在建筑物能正常使用的前提下，尽量延长建筑物的寿命，减少资源浪费，达到物尽其用。

三、住宅建设用地使用权自动续期的续期期限

住宅建设用地使用权自动续期的次数和续期期限问题，简而言之就是住宅建设用地使用权续期能使用到什么时间为止。对于与这一问题，争议也较大。主张有期限延长的观点认为自动续期是原期限的延长，续期次数以一次为宜。主张无期限延长的观点认为住宅建设用地使用权可以永久续期。前者观点只考虑土地使用权的流动性，而并没有关注地上建筑物的稳定性。后者观点虽然尽可能保障了住宅建设用地使用权人的用益物权，但是却与用益物权的时限性相冲突。

笔者认为以建筑物能够安全使用的年限来确定住宅建设用地使用权的期限是比较合适的办法。因为建筑物性质、质量等都各有差异，不可能用统一的年限来规定。对于质量好的房屋在使用期限届满后还能继续使用，就需要自动续期。对于质量差的房屋可能在未满使用期限前就已经无法使用了。在房屋无法安全使用的前提下，住宅（尤其是城市里的高层住宅）的建设用地使用权就只剩下重建，但是重建需要所有权人（国家）的批准，对于普通的民众来说几乎是不太可能的，这个时候拥有住宅建设用地使用权的意义几乎没有，也就不存在续期的必要性。

如何确定建筑物的剩余使用年限作为续期期限的依据呢？笔者认为政府应该负有组织成立专门资质评估部门的职责。评估可以分为主动评估和依申请评估。主动评估就是针对即将要到期的住宅，资质部门主动介入进行科学评估，然后再计算剩余使用年限。依申请评估是指房主认为建筑物已经到了安全年限，向政府提出申请评估房屋剩余使用年限。（作者单位：南昌大学法学院）

参考文献：

[1] 高圣平、杨旋：“建设用地使用权期限届满后的法律后果”[J]，《法学》，2011年第10期。

[2] 朱广新：“论住宅建设用地使用权自动续期及其体系效应”[J]，《法商研究》，2012年第2期。

[3] 牛立夫：“论我国住宅建设用地使用权的附条件有偿续期”[J]，《海南大学学报（人文社会科学版）》，2012年第6期。