国库集中支付制度下加强预算单位财务监管的思考

苏石连　贺林波

国库集中支付制度是通过改变现行的财政资金拨付程序，依托现代互联网技术，提高财政资金使用效益，由国库集中支付机构在指定代理银行开设财政零余额专户，单位申请支出款项时，经国库集中支付机构审核后，把资金直接从国库支付给收款人的管理制度。温州经济技术开发区自2002年开始会计集中核算以来，区级预算单位财务监管在加强资金监管、硬化预算约束、规范开支标准、增强资金使用透明度等方面取得了显著成效。随着国库支付改革的不断深入，国库支付中心与预算单位的会计主体模糊、管理缺位、资产管理账实脱节、监管薄弱等矛盾日益显现。本文通过探索温州经济技术开发区国库集中支付制度下预算单位财务监管的实践，分析存在的问题，并探讨加强预算单位财务监管的途径。

一、温州经济技术开发区预算单位财务监管的探索实践

温州经济技术开发区会计核算中心成立于2002年1月，后更名为财政集中支付中心（以下简称“支付中心”）。温州经济技术开发区是以发展技术密集型和知识密集型工业为主的省级产业集聚区，各机构职能集中精简，2002年中心成立时共有22个机构，全部一次性取消基本户，统一集中核算。对纳入集中核算的预算单位，会计核算中心按照“责权不变、集中支付、分户核算”的办法进行管理。2011年按照财政部、浙江省财政厅“全面取消会计集中核算，深化和完善国库集中支付制度改革”的要求，为明确国库集中支付制度的指导思想、工作职责和工作流程，组织起国库支付的架构，区财政局先后制订了《温州经济技术开发区财政国库集中支付管理办法》和《温州经济技术开发区财政国库集中支付会计核算暂行办法》。按照“统一资金结算、统一核算平台、统一核算软件、统一会计科目、统一账簿设置、统一报表模块”的要求，支付中心在原使用会计软件的基础上设置报表科目，区财政统一开设零余额账户，国库科每日与代理银行进行清算，归还该行垫付资金，国库集中支付是通过使用农业银行浙江省分行开发的特色网银平台来完成直接支付。结合我区的实际情况，区级财政支出全部实行直接支付方式支付，我区支付中心与各预算单位签署委托代理协议，并明确双方的职责，支付中心负责代理记账，单位负责会计主体责任。

在国库集中支付改革背景下，温州经济技术开发区对加强预算单位的财务监管做了积极的探索。一是以预算项目管理为主线，硬化预算约束，细化编制预算，规范各项开支标准、制订专项清单，对“三公经费”使用列举控制法严格控制支出增长，支付中心按照部门预算和财务制度进行审核和支付，对支出内容、款项与预算不符合的不给予支付，提高财政资金的支出透明度。二是通过集中各单位资金，统筹预算内外资金，增强了财政调控能力，缓解了财力紧张的矛盾，确保工资优先，保证专款专用；各单位之间的资金往来、财政资金拨付等均由财政零余额专户直接一次划拨到供应商和其他收款方，简化了支出环节，提高了资金使用效率。三是构建国库集中支付动态监控系统，进一步完善监督制度。国库集中支付制度将国库科、支付中心和预算单位三者三权分立，形成互相监督、互相制约的关系，加强了国库对每笔财政资金进行了全过程、及时的监督与控制，从源头上杜绝违规支出，确保了财政资金安全高效运行。四是规范了会计管理和会计核算手续，加强了财务管理力度，有效增强了会计信息的真实性、可靠性和可比性。

二、国库集中支付制度下预算单位财务监管存在的问题

（一）预算单位会计主体模糊、责任不清。自从2002年实行会计集中核算以来，会计核算事项交由支付中心完成，预算单位违背了“三个不变”的原则，弱化了单位的财务管理工作，导致主体不清，管理缺位。实行国库集中核算后，单位财务管理人员的职责有编报部门预算、上报用款计划、申报个税和社保、资产管理、审核分类整理报销凭证并到中心报账等。预算单位财务管理依赖于支付中心，集中核算前的财务管理人员大部分已转岗，现在的财务管理人员一般由预算单位办公室其他非财务专业人员兼职，大部分人员没有会计从业人员上岗证，整体素质不强，由于工作量大、责任大，财务人员队伍不稳定，人员变动频繁。

（二）内控制度不健全。区预算单位通过支付中心代理记账的方式进行会计核算，支付中心同时行使支付和核算两项职能，两个职能岗位没有进行分工和权限分离，使得国库集中支付的监控环节职能缺失；大部分的预算单位未制定系统规范的内控制度，在经费管理上有的单位以财政部门的预算替代内部经费控制数；少数预算单位未能严格执行内控制度，对制度的执行缺乏必要的监督，导致有章不循、违法不究，造成内控制度形同虚设，内部管理权限未得到到有效控制，没有有效分离不相容职务，也给滥用职权、贪污舞弊造成可乘之机。

（三）资产管理账实脱节。区预算单位国有资产账务全部纳入支付中心核算，这原则上要求预算单位负责国有资产的实物管理，建立良好的内部控制制度，但事实上，多数单位没有相应的资产管理内控制度，支付中心财务与预算单位实物管理部门各自为政，出现使用单位与支付中心配合不够，预算单位资产管理人员不了解资产在中心账面的情况以及中心财会人员对单位资产的实际使用情况也了解甚少，造成实物管理与账务管理相脱节的局面。

（四）缺乏有效的财政资金监管机制。温州经济技术开发区是特定的功能区，不属于行政区，未设立人大、政协机构，缺乏人大监督机制，目前广大民众还没有渠道参与监督政府预算，尚未形成人大、财政、审计、代理银行等部门的协作机制；预算公开体系不完善、公开程度不足，不能满足社会监督的要求；预算管理和控制方式不够科学，预算管理制度又不规范、不透明，对预算单位缺乏刚性约束，财政支出随意性现象严重，人为地增加了财务监管的难度。

三、强化预算单位财务监管的对策建议

（一）明确预算单位的主体责任、遵循“三个不变”原则。一是“三个不变”是指预算体制不变，各单位按照财政部门的要求将预算报到财政部门审核并报人大常委会审议批准后，由财政部门批复各有关单位安排使用；资金使用主体没有变化，资金审批权、使用权属于相关单位；会计主体的法律责任不变，单位编制预算、会计核算、资产管理等职责不变，单位的各项收支仍由各单位审批并承担相应的会计法律责任，单位财务收支活动的合法性、真实性由单位负责人负主要责任。二是预算单位负责人应转变意识、积极创造条件，重视财务管理人员的专业化要求，保持财务管理人员相对稳定，使财务管理人员在不断地专业学习中积累经验。三是财政部门定期组织专业培训，提高财务管理人员的综合素质和工作能力，支付中心对预算单位的财务管理人员进行业务指导，为预算单位提供延伸服务。

（二）健全内控制度建设、提高资金使用绩效。一是完善财政支付系统内部控制的建设工作，再造业务流，分岗位监控各内控风险点责任，财政资金严格按照支付流程进行支付，各账户的支出严格设置录入审核审批等岗位操作权限，资金支付、收款单位等审核实行初审复审多岗审核制度，将资金报销的合法合理合规等初审的职能交由预算单位财务管理人员完成。明确执行代理记账员岗位职责，把分散的代理记账职能全部归集到专门代理的记账人员，设置专门的国库支付初审岗位人员，确保代理记账员与国库支付初审权限分离，规范权力运行，真正做到依法依规支付财政资金。二是引导预算单位建立行之有效的规范的内部控制制度（不相容职务分离控制、授权审批控制、会计系统控制、财产保护控制等）。实施中要细化每个环节，加强内控制度执行过程的监督，提高财政资金使用绩效，确保单位资产的安全。三是借助现代化的信息手段，建立一个安全高效实时的网络平台，将预算单位与支付中心、相关财政部门、商业银行等联系起来，并能够进行资金预算、监控、分析、实时查询、统计等内容，真正实现事前监控，确保财政资金安全高效使用。

（三）完善资产全流程监管、确保账实相符。一是按配置标准进行资产购置，强化采购环节与资产管理衔接，制定和完善资产购置、验收入库、维修保管等日常管理制度；二是制定和完善单位资产的账卡管理、统计报告、清查登记等日常监督检查工作制度；三是制定和完善资产配置、处置、出租、出借等事项的报批手续制度等；四是建立绩效考核机制，加强对国有资产的监督检查力度，国有资产管理的各项规章制度要严格执行，做到有法必依、执法必严、违法必究。另外，从支付中心考虑，则要灵活地将财务核算软件与使用单位的网络信息平台进行链接，使财务账、国有资产网络台账与采集的实物信息能进行电算化比对，避免因两种账簿登记时间不同而引起存量不实，做到账、卡、物相符。

（四）深化财政体制改革、加强预算单位财务监管。一是明确温州经济技术开发区作为功能区的定位，人大监督缺位的体制下，采用多元化预算审查的方式，预算单位交叉审查，预算审查的过程中举办“听证会”，邀请预算单位和民众代表参加，提高政府预算的透明度。二是要把加强预算单位财务监管作为深化财政体制改革的方向，推行预决算公开，完善公开体系，制订通俗易懂自上而下口径统一的数据公开报表，积极引导和发挥社会舆论监督。三是强化预算约束的刚性，加强预算编制的科学性、准确性，规范预算追加和调整审批，按金额制订不同的审批级次，将预算调整纳入预算执行绩效评价体系，确保预算执行的权威性和约束力。（作者单位：湖南农业大学公共管理与法学学院）

参考文献：

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[2] 胡孝珍.浅议对核算权限退回预算单位的财务监管[J].中国财经信息资料，2015（10）.

[3] 钟彩霞.浅论财政国库集中支付制度改革重要性.中国证券期货[J].2011年09期

[4] 马玲玲.国库集中支付改革问题研究[D].济南：山东大学，2014