世卫组织迫切需要改革

黄严忠

WHO曾经在响应2003年的SARS爆发以及同年的烟草控制框架公约谈判上处于领导地位。但遗憾的是，在埃博拉危机中WHO所暴露出的问题凸显出该机构需要一场结构和制度的深刻改革

美国对外关系委员会（Council on Foreign Relations）全球健康高级研究员，西东大学外交和国际关系学院教授

世界卫生组织（WHO）是国际卫生领域主要的专门机构。然而，WHO所拥有的资源一直与成员国交由其解决的问题不匹配。新的全球卫生挑战，包括艾滋病、流感及非传染性疾病进一步拉大了WHO的权责和能力之间的鸿沟。其他一些组织机构和伙伴关系则挑战着WHO对全球卫生的领导地位。资金匮乏、摊子太大导致WHO无法有效响应既有的和预期的全球卫生挑战。

2014年埃博拉危机期间，WHO所暴露出的问题凸显出该机构需要一场深刻的改革。受WHO委托，一个独立专家小组撰写了一份报告评估其对埃博拉的响应。报告结论是：“WHO不具有履行紧急公共卫生响应的能力或组织文化”。过快从几内亚和利比里亚撤出国际团队，未能及时满足当地卫生机构对技术指导的需求，在宣布疫情严重性上行动迟缓，无法迅速动员全球援助，这些都是WHO对埃博拉危机响应不足的明证。

表面上看，WHO的上述表现是因为对疫情本质缺乏充分理解，内部决策机制不佳，过分屈从于政治考量。但本质上这凸显了改革WHO内部管理的必要性。其中一个主要关切是缺乏问责制。埃博拉危机致超1.1万人死亡，但迄今为止没有任何WHO官员为之担责。

WHO在改革项目及如何设定项目的优先级方面成效甚微，这也导致其在埃博拉危机中表现不佳。WHO年度预算约为20亿美元，仅是美国疾病控制与预防中心（CDC）预算的三分之一。它确定了六项优先事务：传染病、非传染病（NCDs）、生命全程促进健康、卫生系统以及企业服务/促成职能。

一方面，这些功能与其他国际机构或倡议有重叠，如全球基金（致力于抗击艾滋病、结核病和疟疾）、联合国儿童基金会（儿童健康）、世界银行（卫生系统强化）和联合国人口基金（生殖健康）。另一方面，WHO与预算有关的决策陷入零和博弈，在紧急响应上维持着繁荣-萧条的预算循环。

WHO是一个成员国运作的机构，每个国家在其最高决策实体世界卫生大会 （WHA）上都拥有一票，但成员国的关注重心经常与主要捐赠者相冲突，而后者如美国政府和盖茨基金会控制着不同的资源。由于成员国的分摊款不足，WHO变得依赖于自愿和指定捐助，并根据捐赠者利益划拨资金。WHO实际控制的预算只有30%，其议程受捐赠者左右。例如，其2014～2015年项目预算中有超17%用于根除脊髓灰质炎，这是主要捐赠者盖茨基金会的项目重点。

根据1948年制定的WHO章程，WHO主要由各国卫生部长代表成员国运作。但卫生部长本身权力较弱，当今有关WHO改革的许多重要决策角色超出了他们的职权范围。成员国驱动的决策过程与当前跨政府组织复杂网络的兴起是格格不入的，因为在这一网络中民族国家不再是解决全球挑战的唯一重要因素。而且，WHO章程赋予地区办事处政策程序上的重大自治权。这样的机构设置使得地区和驻在国办事处很难与WHO的总体战略密切配合。

问题不在于结构或制度上的约束，而是缺乏改革和决策上的魄力。成员国被指没有给予秘书处推动改革的必要权力和资源。它们驳回了为非政府组织举办世界卫生论坛的提议。2015年5月，它们还反对总干事陈冯富珍将分摊款提高5%的提议。作为WHO最大的资助国，美国政府可以推动WHO的改革进程，却屡屡不愿承担这一角色。

但WHO秘书处也被指缺乏转型的领导力。与其他国际组织如世界银行不同，WHO在议程设置上经常屈从于主要资助方。在埃博拉危机之前，WHO领导层未能按照独立委员会的建议设立快速响应应急基金。陈冯富珍认为，WHO是个重技术而轻行动的“技术机构”，对埃博拉的响应水平还不如其他联合国团队以及像美国这样的成员国。

值得指出的是，WHO曾经在响应2003年SARS爆发以及同年烟草控制框架公约谈判上处于领导地位。遗憾的是，埃博拉危机并未为WHO的管理、治理和资金结构带来根本性变化。

将于2017年5月召开的第69次世界卫生大会会选出新的总干事。这届领导层转换至关重要。新总干事需要具备必要的经验、技巧和领导力，和成员国及其他利益攸关方携手解决WHO的结构和制度性问题，将使该组织不负众望，真正成为全球健康的卫士。