金融监管改革背后的话语权争夺

龚奕洁

自2015年6月股市动荡以来，金融监管体制改革就成为热议话题。坊间流传着多套方案建议，而早在今年4月就有消息透露，金融监管方案将在夏季召开的中央金融工作会议上公布最终方案。

依据惯例，中央金融工作会议应该是2017年1月召开，但此前有未被官方否认的消息称，中央已考虑将会议提前到今年9月召开。而最新又有消息称，中央金融工作会议将延缓召开。

中央金融工作会议这一“提前”又一“延迟”，似乎透露出两大信号：中央对金融改革高度重视;当前形势下金融监管体制改革阻力比预想要大。

今年5月以来，金融监管部门频繁出台了政策文件。可以看出，金融监管部门在减少监管空白和监管套利的问题上，逐渐表示出共识。但是也有舆论揣测，“这是监管机构在改革前夕，努力争夺话语权吗？”

混业趋势下分业监管的困局

业内人士普遍认为，2015年年中股灾曝露出分业监管下政府机构间协调不佳、信息分割等问题，是促使中央高层考虑调整“一行三会”机制的原因。而分业监管体制，为系统性金融风险埋下的制度隐忧则是根本原因。

为改变20世纪80年代末、90年代初中国金融市场自发混业经营而导致的金融秩序混乱与通货膨胀，中国在1994年就确立了“分业经营、分业监管”的金融体制。但随着金融市场日新月异的发展，无论从机构层面、业务层面还是产品层面，混业经营都成为一种必然。而分业监管体系的弊端却日益凸显。

国家金融与发展实验室理事长李扬曾指出，由于“一行三会”的职能设置导致监管分割，政策多有矛盾，进而使得一线金融企业利用监管进行套利;而实体经济却无法得到资金支持，长此以往将积累系统性风险。

招商证券分析师马鲲鹏在一份研究报告中指出，我国现行的金融监管体系存在着监管竞争、信息分割、协调困难的缺陷，在监管工作中存在着大量的监管空白，引发金融机构的监管套利。

在分业监管的背景下，监管部门往往希望兼顾发展与监管的双重目标，这就构成了监管竞争。分业监管机构的影响力和话语权很大程度上取决于被监管行业的发展状况。因此，金融监管政策不断松动，使得各金融行业机构的经营空间逐渐扩展，

通道业务就是监管套利的结果。当2012年银监会收缩信托业的通道业务时，证监会和保监会却放开了所分管的券商、基金子公司和保险资管公司等的通道业务。而借助这些通道业务，银行资金实现出表，表外投资又跳出了银监会的监管，影子银行信贷野蛮生长，甚至监管部门也不清楚这个规模有多大。

另外，互联网金融的发展也对现行监管体制提出了新的挑战。2015年，e租宝等互联网金融平台频现庞氏骗局，各类非法集资规模达数十亿，又有地下钱庄疯狂套利套汇，跑路事件时有发生。这是因为互联网金融作为创新产品，处在交叉金融地段，往往会出现“三不管”的监管空白。

争议“合并”

2015年11月，习近平在中共十八届五中全会上提出“十三五”规划建议时，要求“坚持市场化改革方向，加快建立符合现代金融特点、统筹协调监管、有力有效的现代金融监管框架，坚守住不发生系统性风险的底线”。

这是金融监管体制改革被提上国家议程的标志。而“建立统筹协调监管的金融监管框架”，也明确了混业监管的改革方向。

无论是监管部门还是学界，已经就现有的监管体制“需要改变”这一点达成共识。“金融改革正在高度保密的状态下设计，争议很大意见不统一，但急迫的现实是监管体系如果不改革已经危及安定了。”国家金融与发展实验室理事长李扬6月中旬表示。

根据公开报道，中国人民银行前副行长、全国人大财政经济委员会副主任委员吴晓灵、证监会前副主席、清华大学金融研究院院长李剑阁、中国人民银行货币政策司司长李波、中国人民银行金融研究所副所长卜永祥、社科院国家金融与发展实验室理事长李扬、北大光华管理学院院长曹凤歧等，对监管体制改革都曾提出过建议甚至专门报告。

在研究英国模式、美国模式的基础上，目前围绕“如何改革”流传出六种方案。其中争议的焦点有：是否需要成立超级监管机构，是否要合并现有监管机构，怎样合并，功能界限如何划分等问题。

从金融监管体制改革提出以来，有关“一行三会”合并，建立超级央行或凌驾于“一行三会”之上的超级监管系统一度是比较主流的声音。

但经济学家陈志武是旗帜鲜明地反对“一行三会”合并的代表。他在多个经济论坛表示，监管竞争是好非坏，在“一行三会”的体制下，理财市场和信托市场均得到了发展，而股市震荡中所出现的协调问题并非机构设置的原因。

证监会前副主席高西庆也反对合并，理由是在目前的公共治理环境下，“超级监管系统的出现可能会让市场无所适从”。

今年3月，在博鳌亚洲论坛上，吴晓灵表示，“三会不能简单合并，关键问题是金融监管要是功能监管，考虑监管体制要有一种逻辑。”他认为，要回归金融产品的本质，“不同法律关系的金融产品，必须由同一个监管当局实行统一的监管”。

李剑阁则认为，金融行业的协调机制原来就有，但没有生效的原因在于监管部门权责不清。“过去几十年我们走过的发展历史证明，有些部门看到审批权力都会去争，因为审批权力可能产生寻租空间。一旦出现问题，各个部门互相推诿，尤其是在问责的时候，推诿更为明显。”

强化央行宏观审慎政策

从逻辑上看，上述备选方案存在一个共识：剥离银、证、保三会的行业发展目标，明确宏观审慎政策和微观审慎监管的功能主体。

李扬曾表示，改革方案中“一行一委”及“一行两会”可能性最大。这和多数市场人士的预判重叠。也就是说，在这场金融监管体制改革中，央行的主导地位与宏观审慎政策框架被强化成为多数共识。

2016年2月，中国人民银行行行长周小川在接受财新专访时指出，在宏观货币政策和微观审慎监管之间，存在怎么防范系统性风险的空白，这就需要宏观审慎政策来填补。所以，新一轮金融监管体制改革的目标之一应该是有利于强化宏观审慎政策框架。

也是在今年2月，中国人民银行货币政策司司长李波、中国人民银行行金融研究所副所长卜永祥曾发表多篇署名文章，虽然彼此支持具体方案不一，但都阐述了完善央行主导的宏观审慎政策框架，确立央行在金融监管体制中的主导地位的重要性。

宏观审慎监管关注的风险点不是特定金融机构的个体性和异质性风险，而是整个金融体系所面临的共同风险。2008年金融危机以后，各国纷纷加强宏观审慎政政策监管。

“在多头监管体制下，分立的监管机构往往只关注自己管辖范围内的局部稳定，而对整个金融体系的风险累积却漠不关心。”2014年，时任中国人民大学校长兼央行货币政策委员的陈雨露曾撰文表示，“为避免这一问题，在新的宏观审慎监管体系下，必须对监管资源进行重新整合，全面构建包括货币政策、监管政策和信贷政策在内‘三位一体的宏观审慎政策新框架”。

“‘大金融理论下的动态网络型传导机制表明：由于金融机构之间的交易错综复杂，一旦系统逼近临界状态，任何微小的扰动就可能导致网络关键‘节点的失效，从而引起整个金融网络系统的崩溃。”陈雨露的这一提醒，在2015年6月祸起场外配资的股市动荡中，一语成谶。

2015年10月，陈雨露赴任中国人民银行副行长。

争夺话语权

7月末，中国（海南）改革发展研究院课题组在媒体上发布了“建立现代金融监管框架的12条建议”，该建议认为，在我国金融业发展明显加快的特定背景下，加强金融监管的统筹协调，推进由分业监管向综合性监管转型与改革的迫切性日益增强。“从防范系统性区域性金融风险的角度看，这项改革越早越主动。”

改革就要动“奶酪”，金融监管体制改革远比想象复杂得多。一行三会都是正部级机构，而从总部到地方，组织到职能，一行三会各自拥有完善的体系。金融监管体制改革的诸多备选方案，涉及职能、权力甚至人事的重组，会侵犯既定的利益格局，包括岗位的减少。

今年以来，一行三会出台了许多资产管理业务监管方面的政策，多名业内人士表示，在统一监管标准方面，目前三会在“降杠杆、去通道、禁止资金池”方面已达成共识。

但接近监管部门的人透露，一行三会在进行着博弈，今年以来各监管机构政策频出，在统一监管标准、减少监管套利的同时，也是在争夺话语权。