空间规划：改革路线图已经清晰

芦垚

首先要进行市县和省级试点的探索，在此基础上，提出我们国家的空间规划体系

规划二字，中国公众并不陌生。每五年制定一次的国民经济和社会发展规划，是指导国家经济和社会发展的纲领性文件。

然而，对于空间规划，绝大多数中国人却并不熟悉。与人们熟知的国民经济和社会发展规划相比，空间规划的周期更长，因而，规划一旦敲定，其影响也更为长远。

从这个角度看，“多规合一”这项改革，不仅影响重大，而且意义深远。

“多规合一”的改革路线图是怎样的？有哪些经验可以借鉴？本刊专访了北京大学城市环境学院教授林坚。

着眼长远利益

《瞭望东方周刊》：中国的空间规划体系是如何形成的？现状如何？

林坚：中国的国土规划始于上世纪80年代以后。当时，经历了一番国家建设的高潮后，各地的用地需求很大，国家管理土地的需要由此而生。

1986年，国家出台了第一部土地管理法，组建了国家土地管理局。此后，土地总体利用规划也应运而生。

城市规划历史更久，今年是新中国城市规划60周年，中间有过停顿，改革开放以后又重新兴起。

如此一来，我们国家目前在空间序列上就有了两个大的规划：一是土地利用总体规划，二是城市规划。

后来，各个部门又陆续地推出了自己的规划。目前在国家层面，有研究发现，与空间有关的规划有80多种，包括电网、电力、水利、交通、公路、道路、教育、旅游、文化、遗址保护等规划。

《瞭望东方周刊》：空间规划和五年一编的国民经济和社会发展规划有什么不同特点？不同的空间规划各自又有什么特点？

林坚：除了空间规划，现在，我国还有一个发展规划序列，即国民经济和社会发展规划。这个规划起步比较早，五年编制一次，原来叫计划，现在叫规划。

与空间序列的规划相比，发展规划以短期的政策性规划为主，其周期比较短，目标性、政策性比较强，并依托多样化的行业规划或专项规划来支撑。

空间序列的规划以土地总体利用规划和城市规划为代表，这两个规划的周期比较长，比较考虑长远利益。其中，城市规划和土地利用总体规划又有不同，城市规划更多属于地方事权，《城乡规划法》规定，城市总体规划由各级人民政府编制，较好地体现地方政府的诉求。而土地利用总体规划主要体现国家意志，《土地管理法》规定，国家实行土地用途管制制度，国家编制土地利用总体规划；具体操作按照中央统一领导、地方分级管理的原则，由各级人民政府负责编制本级行政区的规划，并形成自上而下的调控、监管体系。

《瞭望东方周刊》：是否会存在规划之间不协调的情况？

林坚：是这样的。

我们国家有个特点，作为中间一级的政府，其管理“既有条条也有块块”，也就是既接受垂直管理，也接受横向管理，因此其规制非常多。

这实际上是一个土地发展权管理的问题。土地发展权是一种权利，是开发利用某块土地的权利，比如一块土地能否建设、建什么、建多少等，但这种权利的获得需要经由行政权力的审批。国际上，一般通过政府实施土地用途管制的方式来实现，像美国的土地使用分区、韩国的建设开发许可、英国的规划许可、瑞典的土地使用管制，等等。

现在，大家也逐渐意识到，国家的规划的确存在过多过乱、不衔接不协调的问题。

中央发现了这个问题，所以提出来，针对规划打架的问题，要求探索“多规合一”、“一张蓝图干到底”。这个问题看得非常准，目标也非常明确。

“多规合一”被列为336项改革任务之一，因为缺乏成熟的经验，所以先做试点。

改革两步走

《瞭望东方周刊》：具体的改革方向和可能的路线图是怎样的？

林坚：围绕总书记的要求，国家发改委、国土部、住建部、环保部近两年来进行了一系列的研究，现在路线图是清晰的。

2015年，中央印发了《生态文明体制改革总体方案》。从这一方案来看，未来我国空间规划的体系和方向是明确的。具体来说，未来我国空间规划分为三级：国家级、省级、市县级。

按照有关部门的部署，先在市县进行试点，目前又在推行省级空间规划的试点。

《瞭望东方周刊》：但是规划不仅是规划本身的问题，还会涉及到规划的法律地位和部门职能问题。

林坚：对，因此，改革的第二步，应该就是按照依法治国的理念，推进空间规划立法。

目前，试点地区在部门协调衔接的基础上编制了国土空间规划，但由于缺少法律法规的有力支撑，“多规合一”形成的国土空间规划不属于任何法定规划体系，试点地区普遍担心“多规合一”规划成果的约束力不足，成为“过渡性规划”，这也使得“多规合一”成果的作用大打折扣。

因此，空间规划立法显得尤为迫切。相关部门需要适时推动空间规划专门立法和土地管理法、城乡规划法等相关法律修改，形成一套全面、完整的规划法律体系，构建层次分明、功能清晰、衔接统一、运作高效的空间规划体系。相应的，随着空间规划体系的建立，部门职能分工也会更加清晰明确。

中国规划体系改革难度大

《瞭望东方周刊》：国外是否有经验可供借鉴？

林坚：各国情况差异很大。

比如，美国是以地方自治为主；欧洲相对来说简单一些，而且中央政府的意志体现得也多一点，所以欧洲的规划总体是单一体系，管理架构也比较到位。

事实上，不少发达国家的规划大多是文字性的，很少落到地块，但是他们能把上一级的政策和规划落实。

《瞭望东方周刊》：中国的国情和美国差异比较大，未必适合参考美国经验吧？

林坚：美国也有些经验可以借鉴，但因为他们是地方自治，资源消耗比较高，不适合我们。

中国可更多地借鉴欧洲、东亚这些人口比较密集的地区。事实上，我们的基本规划理念有相当一部分源于欧洲。

发达国家中，除了日本和我们一样，规划是并行体系布局，绝大多数国家的规划都是一个序列的，不会像我们一样有80多个规划。

《瞭望东方周刊》：日本的规划体系有和我们一样的问题吗？

林坚：日本虽然是并行体系，但是，他们的规划相对还是成熟的。

中国各种规划之间的不一致，跟行政体制的架构关系很大。比如部门职能的交叉，不同部门的职能体现在规划的载体上，编出来就不一样，那地方主体怎么去实施？

此外，不同部门执法监督的效力也不一样。比如，对于占用林地的管制，林业部门执法比土地部门进行耕地保护还要严格，而从国家的整体来看，耕地保护是最重要的底线之一。

中国的国情决定了，我们在规划体系改革的难度比别的国家更高。在市县层次，有些国外的经验我们可以借鉴。不过，总的来说，我们不可能完全照搬国外的经验，所以要进行试点。

为下一个一百年服务

《瞭望东方周刊》：对于空间规划，政府、市场、学者、公众各应扮演怎样的角色？

林坚：国土、空间资源的性质决定了空间规划不可能完全用市场配置资源。英国、德国这些西方发达国家都有空间规划部门。

在我们国家，规划应该是政府主导、专家领衔、公众参与，这三条是必须的。

《瞭望东方周刊》：规划本身是专业性极强的事，如何理解其中的公众参与？

林坚：空间规划与公众生活息息相关，因此，空间规划离不开公众参与。目前，公众参与我们做得还不够。

政府要引导公众，不仅仅是用法律条文来规范，还要通过规划改变公众的观念，进而对公众未来的生活方式作出引导。

这是互相交流诉求、反复影响的过程。通过反复的交流，在满足国家利益的前提下，多数人真实表达自己的诉求，最终达成一致。

《瞭望东方周刊》：在“多规合一”的过程中，要坚持哪些原则？

林坚：这要理清当前我国“多规合一”和空间规划改革的语境和目的。一是推进国家治理体系和治理能力现代化建设，提高行政效能；二是推进生态文明建设，建立健全国土空间开发保护制度；三是推进新型城镇化发展，实现创新、协调、绿色、开放、共享的发展。

具体到原则。首先是国家意志优先，要坚持国家的根本利益和国家安全，比如粮食安全问题，这反映在规划上就是要坚持耕地保护；其次是维护整体利益和长远利益，这体现在规划上就是对用地总量和强度的控制；再次，要保护生态环境，善待自然资源，建立以空间规划为基础、用途管制为手段的国土空间开发保护制度，推动绿色发展。

目前的试点，一定要围绕国家的根本利益、长远利益、整体利益来进行设计，借鉴国外的、历史上的经验教训，为之后的空间规划体系和职能调整奠定扎实的基础。而这张最终的蓝图，是要为中国的下一个一百年服务的，所以非常重要。

《瞭望东方周刊》：在目前的规划体系中，哪些规划更适合作为统筹这些原则的“底盘”？

林坚：从直接体现国家意志角度来看，土地利用总体规划比较合适。从优化空间治理体系、做到可落地管理来看，关键还是探索土地利用总体规划和城市总体规划的“两图合一”。

土规作为控制型规划，有强覆盖、综合性、多尺度、约束性、统一的基础数据等优点，这些都是无可替代的。城规具有历史长、涉及内容丰富、有学科支撑等特色。两规在空间管理上，都形成较为成熟的体系和经验，可以落地实施，彼此相互融合，可以更好地促进我国国土空间开发保护制度的建立健全。当然，在空间规划体系建立和空间规划编制中，如何反映国家实施主体功能区制度的理念和要求，也是一个亟待探索的议题。

从发展趋势来看，国土空间规划已经成为市场经济国家国土空间管制的通行做法和基本工具。与一般性资源相比，土地资源有高外部性、不可逆性、异质性和用途专用性等特征，管好、用好、保护好土地，符合政府“管底线”的定位。