合作治理何以可能*——读张康之教授《合作的社会及其治理》

伲永贵



合作治理何以可能*
——读张康之教授《合作的社会及其治理》

伲永贵

内容提要21世纪以来，随着人类社会进入后工业化阶段，社会治理问题日益凸显。如何才能实现有效善治呢？张康之教授在新著《合作的社会及其治理》给予了充分阐释和解答。《合作的社会及其治理》一书从宏大的历史视野出发，通过对人类社会演进逻辑的探究，在比较分析不同社会历史阶段的治理模式基础上，深刻揭示了合作治理的生成逻辑、本质内涵以及实现途径，描绘了一幅人类社会治理模式变迁图景。

后工业化阶段合作治理制度组织

21世纪以来，人类社会日益呈现出高度复杂性和高度不确定性，社会治理问题成为人们普遍关注的焦点，中外学者围绕这个问题从不同角度展开研究，形成了丰富的理论学说，而合作治理理论就是其中之一。张康之教授是国内较早研究合作治理的学者，著作《合作的社会及其治理》就是在反思社会新变化的基础上，对合作治理进行深入系统思考的成果。该书从人类社会变迁逻辑规律出发，深刻地论证了合作治理是后工业化进程中的必然选择，全面地阐释了合作治理的科学内涵，并构想了合作治理模式的实现途径，为当前社会治理走出困境提供了富有意义的思想启迪。

在历史演进中捕捉合作治理生成的逻辑

20世纪80年代以来，随着科技的迅速发展，人类在享受各种便捷的同时也遭遇前所未有的困境，社会治理成为学术界普遍关心的问题。以科学管理理论为基础的传统公共管理理论，注重官僚组织形式，强调刚性的法制控制，而当面临新时期的高度复杂性问题时就显得捉襟见肘。新公共管理理论是以经济学理论为理论基础，提倡依靠自由化、市场化与竞争机制去变革公共管理的一种新的理论范式。①诚然，新公共管理理论强调用企业模式改造政府，有助于提高政府行政效率，在某种程度上缓解了社会矛盾的蔓延，但是也导致了公共性、公平、责任、价值诉求等公共价值的缺失。

在反思新公共管理治理模式的过程中，西方社会也形成了各种的治理理论，从不同角度提出了自己的解决方案。整体性治理以信息技术为前提，强调协调整合的作用，对于提高政府效率具有重要意义。但是，整体性治理一方面以官僚制为基础，实践中很难改变“唯上”的传统观念；另一方面又要以满足公众的需求为目标，这就造成了政府在整体性治理实践中设计理念与运行机制方面存在着内在的矛盾与冲突。②再者，整体性治理是以信息技术发展为基础，这也限制了其适用的范围。多中心治理理论以自主治理为基础,通过构建政府、市场和社会共同参与的多元共治模式，试图解决“公地悲剧”等问题。然而，由于多中心治理模式毕竟是西方社会环境中产生的理论，它以民主社会的充分发展为基础，强调公民社会的高度自治性，因而使得其很难具有普遍适用性。参与式治理认为，地方政府通过吸纳普通公民参加公共决策可以解决公共管理出现的问题。参与式治理理论虽然初衷很好，但是实际上在强势政府条件下，这种美好愿望很难得到落到。因此，作为一种新型治理模式,参与式治理有其自身的应用限度。③近年来颇受学术界热捧的协商治理主张通过建立公共协商程序理性表达公民意愿，虽然在某种程度上有利于改善政府行政机制，提高公共决策的科学性，但是“作为对精英主义的反动,协商民主在理论渊源上是向契约论的回归,而在行动方案上则是对表达民主的修正。”④而协商治理实质上与参与式治理一样，仍强调政府的主导作用，所以并没有脱离单中心主义的旧思路。而在后工业化阶段，面对高度复杂性和高度不确定性的情况时就需要冲破单中心主义的束缚，以新的思维理念构想社会治理问题，由此便会生成一种全新的合作治理模式。

其实，合作治理的生成不仅具有理论演化的逻辑，而且在人类社会的存在与发展事实中也能够得到充分证明。首先，合作治理是基于人的共生共在关系而得出的结论，是人类社会发展的必然趋势。在张康之教授看来，人类社会发展经历农业社会、工业社会和后工业社会，相应地，人的共生共在关系在三个阶段分别表现为互助、协作和合作。工业社会的协作关系是基于工具理性建立的，虽然它相对于感性的互助而言是历史的进步，但是它以竞争为前提，以谋求私利最大化为目的，所以不是真正的合作。“由于协作系统是建立在稳定的结构规则的基础上的，因而，作为协作系统的协作型组织在高度复杂性和高度不确定性条件下往往显得呆板僵化，在面对瞬息万变的环境和应对突发性事件方面总显得能力不足。”⑤就是说，在后工业化阶段的高度复杂和高度不确定的条件下，以私利为基础、依赖契约作保障的协作关系将会因为竞争的作用而解体，因而需要建构超越协作意义的新型关系——合作关系。

其次，合作治理是基于人性演化逻辑得出的结论。在人类社会的早期，人是依附于神或者共同体，基本上受外在力量的控制，不是完全意义上的独立的社会个体，社会活动更多地体现感性色彩。真正社会意义上的人在工业社会才出现，不过这里的个人还只是原子化的个人，虽然摆脱了神的控制，却又陷入对物的依附，没有自由可言。从社会发展的宏大叙事考量人性，可以发现向往自由是人的本性要求。社会发展实践也证明：随着科技的快速发展，个体的人的自由度在不断提高，“自由人的联合体”并非南柯一梦。在后工业化阶段，个体的人充分自由，并得到全面发展，尤其能够以高度的道德自觉性积极与他人进行合作。张康之教授认为，自由是合作的前提，只有真正拥有了自由，才能在共同行动中进行合作。另外，由于工业社会的发展基础是“理性人”假设，而“理性人让人以自我为中心去对待一切人和一切事，完全根据自我利益实现的需求去决定与他人协作，理性决不允许人去为社会利益而与他人开展合作。”⑥因此，通过分析可以看到，在后工业化阶段，个体的“自由人”具备合作所需要的根本条件，进而能够克服“理性经济人”的内在缺陷，保证合作行动的真正有效实现。

最后，合作治理是在对后工业化进程的社会现状进行审视而做出的判断。20世纪中叶以来，随着信息技术的飞速发展，全球化趋势加强，人类社会日益呈现出高度复杂性和高度不确定性的特征。张康之教授认为，这种高度复杂性和高度不确定性的新变化主要体现在三个方面：虚拟化、多元化、去中心化，并在《合作的社会及其治理》一书中详细阐述了它们的形成依据和本质内涵，论证了社会发生“三化”的内在逻辑规律，为证明合作治理的生成奠定了可靠的现实基础。其实从某种意义上讲，多元化、去中心化和个性化都是个体的人追求自由的体现，是社会发展的必然趋势。而在突显个性化的多元时代，要想避免因为无序竞争而损害社会公益，达到有效善治，合作则是最优方案。不难看出，后工业进程中的社会现实是张康之教授构想治理方案的出发点，并构成其合作治理理论的逻辑基础。

绘制合作治理模式及功能预期

近年来学术界虽然对合作治理也有探讨，但是整体而言视野比较狭偏。张康之教授则从人类社会发展的规律出发，在反思批判各种治理理论的基础上，运用比较分析的方法对合作治理进行了深入探索，在治理理论的谱系中展示了合作治理的丰富内涵。

首先，张康之教授是在深刻揭示其他社会治理方案的内在困境，尤其在批判协作治理模式的基础上阐释合作治理内涵的。在英语中，“协作”为“Collaboration”，其意义是“共同劳动”；而“合作”为“Cooperation”，其意思为“共同努力”。从汉语语境看，“协”的意思是“齐心发力”，而“合”则暗含“平等”的意思，“协作”与“合作”在词义上也存在差别。张康之教授认为协作是建立在工具理性基础之上的，而基于实践理性的合作是在共同行动中扬弃了工具理性的一种方式。从社会学的视角看，协作是结果导向的被动性社会行动，而合作是过程导向的主动性社会行动。在结构模式上，协作治理模式的组织结构以科层制为主，信息交流是单向线性的，协作系统是封闭为主的，协作也是可控制的；而合作治理是建立多元网状的组织体系。这种治理体系不再谋求稳定性，而是谋求灵活性，随时根据即时条件开展合作，因而是非控制的。“开放的治理本身就是对一切僵化可能性的排除，从而能够使治理过程处在一个始终与整个社会互动的过程之中，能够把一切积极的、对治理有益的因素都吸纳到治理活动中来。”⑦也就是说，开放性和灵活性能够使合作治理组织结构更具有弹性，增强了抵御风险的应变力。

其次，合作治理是以价值为导向的社会治理模式。从某种程度上讲，新公共管理理论强调通过市场化和民营化等手段达到提高社会治理效率的目的，但是轻视了公平和正义等公共价值。随后产生的整体性治理和多中心治理等理论模式，都是建立在工业社会的工具理性基础之上的，是线性思维的产物，它们比较突出的特征就以事实导向原则，严格遵守程序。然而，在后工业化进程中，社会信息呈现爆炸趋势，复杂性的海量信息使得以事实为根据的传统治理模式遭遇危机，需要在治理根据上进行根本调整，即从以事实为根据转到以价值为根据上来。张康之教授认为，合作社会的合作是非同质因素的合作，文化价值的多元化正好突出了合作的意义，合作之所以成为可能就在于合作者对差异的承认和包容，是合作价值穿透不同文化价值带来的结果。“合作更为经常地是建立在合作的共有价值的基础上的，会把合作各方的合作诚意作为合作行动的前提条件。”⑧可见这里首先要倡导就是合作价值，因为只有当合作成为社会成员的普遍信仰和遵守的观念价值时，社会各方才能实现真正合作。

最后，合作治理是他治与自治相统一的治理模式。总体而言，形成于工业社会的传统治理理论都强调外在控制作用，而忽视内在道德的调解作用，即强调“他在性”而压制“个性”。这种基于外在强制力的治理模式，在后工业化社会的高度复杂性和高度不确定性条件下无法发挥作用，所以需要转变到依赖道德规范调控的自我管理模式上。“政府必须从根本上改变从传统中继承而来的社会治理的基本思路，必须逐渐地抛弃控制导向的思维和行动方式，代之以对社会自治力量的引导而促使它们成熟和获得更强的自治能力。”⑨不过，在张康之教授看来，后工业化进程中出现的自治与农业社会的自治有本质区别，它是在法治条件下产生的新的社会治理力量，既是法治自身的完善和扩张，又是法治的否定形态，包含着扬弃法治的历史因素。当然，在后工业化阶段的高度复杂性条件下，由于人性的复杂多样，自我治理可能会由于一些人的不配合甚至破坏而遭受挫折，所以还需要政府的正确引导。内含“自治”与“他治”的合作治理模式使得治理者能够根据具体情况灵活地采取适宜措施，加强合作，从而真正提高治理的实效。

总之，张康之教授从社会变迁的历史逻辑出发，在批判吸收了传统治理理论合理因素的基础上，比较透彻地论证了合作治理的深刻内涵。他的深刻分析和理论思考对于我们进一步深入研究具有重要的启示意义。

构想合作治理有效实现的途径

制度和组织是传统理论探寻社会治理方案的两大路径，也因此构成了公共管理学研究的两大主题和领域。著作《合作的社会及其治理》也正是沿循这两个维度，在批判借鉴各种治理理论研究成果的基础上，在人类社会历史发展的趋势中探寻通达合作治理的有效方案。

“在人类的任何一种共同体生活中都包含着制度，或者说，人类的任何一种形式的共同体生活都必然拥有相应的制度框架，如果没有一定的制度，也就无所谓共同体及其生活了。”⑩制度不仅是人类社会得以有序演化的保障，而且有助于降低社会的交往成本，对经济社会发展意义重大。传统公共行政理论和当代治理理论试图通过对制度的研究找到破解社会治理难题的有效方法。不过，由于传统治理理论对制度的认识基本上是立足于工业社会的视角，其内容虽然不乏真知灼见，但是总体上还存在不足。张康之教授在批评分析传统治理理论的基础上，从社会发展的逻辑规律出发，绘制了一幅制度生成线谱，展示了合作社会的制度图样。从人类社会的制度发展史看，相应地形成了农业社会的权制和工业社会的法制。权制是建立在人的等级基础上的制度，而法制虽然也是建立在平等的基础上，但是在竞争性的工业社会环境中很难达到实质平等，最多只能是形式平等。

要实现社会的善治，就需要治理范式的根本转变，即从传统治理模式到合作治理模式的转变，而这就要求作为治理基础的组织机制实现根本转变。张康之教授认为，在后工业化进程中，信息技术得到空前发展，信息的获取和传播变得非常方便，使得任何一个试图垄断信息资源的做法都变得不再可能。因而，以控制信息作为权威来源的官僚制将会走向历史的终结，被非控制导向的合作制所代替。他在批判借鉴传统治理理论中关于官僚制的合理观点的基础上，从后现代主义的视角对官僚体制进行深刻反思，并从物质技术发展变化的规律中推导出合作制组织将会替代官僚制组织的必然结论。

总体观之，德制与合作制组织的构想是对传统治理方案遭遇困境的回应，是张康之教授立足于后工业化的历史阶段，从后现代主义的理论视角审视社会治理演变趋势而得出的结论。尽管关于德制和合作组织的理论思考有些地方还需要继续深入探讨，但是这些富有想象力的深邃洞见将会引起人们对治理方案的遐想，激发学术界对合作治理研究的极大热情，进而促进我国公共管理理论的创新与发展。

①何颖、李思然：《新公共管理理论方法论评析》，《中国行政管理》2014年第11期。

②史云贵、周荃：《整体性治理：梳理、反思与趋势》，《天津行政学院学报》2014年第5期。

③陈剩勇、赵光勇：《参与式治理研究述评》，《教学与研究》2009年第8期。

④张康之、张乾友：《现代民主理论的兴起及其演进历程——从人民主权到表达民主再到协商民主》，《中国人民大学学报》2011年第5期。

⑦张康之：《合作治理是社会治理变革的归宿》，《社会科学研究》2012年第3期。

〔责任编辑：王婷〕

伲永贵，南京大学政府管理学院博士研究生，nimig204@sina.com。南京，210023

*本文系浙江省社科规划课题“治理现代化视阙下政府与社会组织合作机制创新研究”(项目号：16NDJC312YBM)的阶段性成果。