基本养老服务内涵初探

孙文灿

基本养老服务内涵初探

孙文灿

今后几十年，我国将面临前所未有的、以持续老龄化为主要特征的人口转变，在此过程中，少子高龄化趋势日益显著，空巢失能等多种现象叠加，家庭育幼养老双重负担加大，各种老龄问题短期内同步呈现，将给经济社会发展带来严峻挑战，建立基本养老服务制度势在必行。

基本养老服务既应体现政府托底保障责任，重点满足特殊困难群体老年人的基本服务需求，又要立足采取多种供给模式，为所有有需要的老年人提供方便可及的公共服务项目。本文在对基本养老服务内涵做初步探讨的基础上，提出要合理区分基本养老服务与延伸性养老服务，旨在全面推行老年人能力和服务需求评估前提下，制定符合国情、动态调整的基本养老服务项目清单，力争在“十三五”时期探索建立基本养老服务制度框架。

一、基本养老服务概念的几种解说

魏津生认为，基本养老服务是指国家为保障全体老年公民的基本生活所提供的并为其财力可以持续承担的，主要通过社会保险和社会养老救助付费的各项服务［1］。

栾秀群等认为，基本养老服务体系主要是指与经济社会发展水平相适应，以满足老年人基本服务需求、提升老年人生活质量为目标，面向所有老年群体，提供基本生活照料、护理康复、精神关爱、紧急救援和社会参与等设施、组织、人才和技术要素形成的网络，以及配套的服务标准、运行机制和监督制度［2］。

李兵等认为，基本养老服务是指政府针对那些依靠自身无法获得养老服务、必须求助政府的老年人及其家庭，通过公共的财政投入、设施建设、服务供给和监督管理等一系列政策和实践活动，向他们提供基本的养老咨询、照料、康复和精神健康等服务［3］。

笔者认为，基本养老服务的概念应从价值理念、框架与内容、方式与目标、保障措施等方面界定，是指建立在一定社会共识基础上，与经济社会发展水平和阶段相适应，为保障全体老年人的基本生活、基本健康和基本精神慰藉需要，通过采取加大政府公共财政投入、扩大市场参与水平、落实家庭赡养功能、坚持个人合理负担等方式，让全体老年人享有的公平可及、系统连续的居家、社区、机构、医养结合等养老服务，以及与之相适应的设施、支付、评估和监管体系。

二、基本养老服务的理论基础

基本养老服务具有非排他性和不充分的非竞争性，具有准公共产品性质，应以“多中心治理理论”为依归，以制度主义福利为遵循进行理论架构。传统的政治统治（rule）演变为现代政治管理（administration），再转向治理 （governance）、善治（good governance）、公共治理（public governance）成为一种发展趋势。公共治理取代政治管理成为一个普适性概念［4］。首位女诺贝尔经济学家埃莉诺·奥斯特罗姆（Elinor Ostrom）提出的“多中心治理理论”，继承了英国社会学家波兰尼的“社会秩序理论”，以自主治理为基础，更加强调参与者的互动过程和能动创立治理规则，认为“在私有化和国有化两个极端之间，存在其他多种可能的治理方式，并且能有效率的运行”。多中心治理以自主治理为基础，允许多个权力中心或服务中心并存，通过竟争和协作给予公民更多的选择权和更好的服务，减少了搭便车行为，提高了决策的科学性。避兔“公地的悲剧”和“集体行动的困境”，扩展了治理的公共性［5］。现代治理是在全球化过程中形成的新的公共管理机制理论。多中心与治理共同特征是分权和自治。前者自治凸显为一种竞争性，后者自治强调合作性。当两种理论结合时，多中心治理便形成包含了多个中心主体的竞争与合作的新公共管理范式［6］。采用多中心治理理论，既符合中央提出的“坚持党委领导、政府主导、社会参与、全民行动相结合”的积极应对人口老龄化方针，适应转变政府职能，推进养老服务业放管服改革方向，也与庞大的老年群体、多样的服务需求、差异化的供给结构和当前财政收入放缓等现实国情相吻合。一是基本养老服务的生产、提供、评价和监管等方面存在着多个供给主体，在保持公益属性的同时，改变政府大包大揽的旧有模式，引入准竞争机制，通过多个参与者的竞争和自我约束，提升服务质量，并在一定范围内保障老年人的选择权。其次，多中心治理打破了政府和市场非此即彼的单中心治理的路径依赖，强调政府、市场的共同参与和多种治理手段的应用，避免政府包揽可能导致的服务单一、低效、寻租等问题，有助于防范完全市场化可能出现的基本养老服务公共性缺失、公益性不足等缺陷。既彰显政府在保障基本养老服务方面公共性、集中性的优势，又发挥市场灵活性强、效率高的长处，形成合作共治的基本养老服务治理范式。其三，多中心治理并不否认政府在保障基本养老服务中作为生产者和中介者的作用，而是角色和方式等从直接管理者转变为间接管理者，主要是通过制定多中心制度的顶层框架和行为准则，同时采取法律、政策和经济等宏观手段为基本养老服务的提供和管理提供依据和便利。另外，应以制度主义福利为基础构建基本养老服务体系，以选择主义方法确定重点保障对象，即基本养老服务的受益人群为所有老年人，但实际受益则以特殊困难群体老年人为主。

三、基本养老服务的主要内容

根据马斯洛的需求层次理论可以把老年社会的需求分为对生理（日常生活的正常与身体的健康）、安全（身体和心理的安静与安全）、感情归属（精神愉悦、亲情和睦）、地位和尊重（受到社会的尊重和爱戴）和自我实现（老年社会价值）五个需求领域［7］。建立基本养老服务制度的核心问题是区分基本养老服务与延伸性养老服务的内容和边界。应坚持立足国情、保障基本、循序渐进的思路，充分考虑经济社会发展水平、公共财政承受能力，更加注重合理引导社会保障预期。

从服务对象来看，基本养老服务面向全体老年人，但多数只有经过评估符合条件的老年人才能享受，对于收入水平较高或者身体条件较好的老年人，政府只提供获取服务的途径和便利，不承担相应的补助或减免。延伸性服务面向有较强消费能力和较高消费层次的老年人。

从服务方式来看，对于基本养老服务，通过社会救助、政府购买服务、发放补贴、社会保险支付等方式，由政府或社会组织等“多中心”采取无偿或者低偿方式提供。对于延伸性养老服务，政府主要通过产业政策引导等方式，采取市场手段提供。

从服务水平来看，基本养老服务只满足与老年人日常生活和健康护理直接相关的需求，以及信息咨询等信息服务。延伸性服务则以个性化需求为主。

1.基本养老服务内容。从面向所有老年人需求出发，基本养老服务强调机会均等和公平可及，单纯从服务项目和内容本身来看，更多地与老年人身体状况和服务需求有关。根据对外发布的2010年“中国城乡老年人口状况跟踪调查”数据显示，基本养老服务主要由基本生活照料、基本康复护理和基本社会参与三大类服务构成。在基本生活照料方面，按照使用率排名靠前的依次是上门做家务、老年饭桌、服务热线（信息服务）、日托、聊天解闷、物品代购、法律援助等。按照人群划分，高龄老人最需要的依次是上门做家务、服务热线（信息服务）、老年饭桌、物品代购等服务。低保老人最需要的依次是上门做家务、老年饭桌、服务热线（信息服务）、日托等服务。失能老人最需要的依次是上门做家务、服务热线（信息服务）、日托、物品代购等服务。在基本康复护理方面，按照使用率排名靠前的依次是上门看病、陪同就医、上门护理和康复治疗。高龄老人、低保老人和失能老人的需求排序与普通老年人一致。在基本社会参与方面，70%以上老年人有参与社区活动的意愿，在社会活动参与率和参与意愿方面，高龄老人、低保老人和失能老人则普遍低于一般老年人群。参考“中国城乡老年人口状况跟踪调查”结果及华东师范大学桂世勋教授主持的《中国大城市地区70岁以上独居老人状况和需求调查》成果，建议基本养老服务项目如表1。

表1　. 基本养老服务项目

2.延伸性养老服务内容。如同公共卫生服务，政府只建立基本医疗保险，保障群众病有所医，但同时也为个人选择的高端医疗服务提供必要便利。按照基本公共服务政府要有作为，延伸性服务市场要有活力的总体要求，对于不是所有老年人必需，带有个性化、差异化需求的延伸性养老服务项目，应发挥市场的主体作用，政府通过构建政策环境，实施扶持政策等方式，以个人付费为原则，确保市场有提供、老人可选择。重点是放宽市场准入，引导社会力量增加服务资源供给，消除体制机制障碍，催生更多养老服务新产业、新业态、新模式。另外，鼓励经济社会发展水平较高的地区，探索将部分延伸性服务项目，例如为经济困难老年人购买意外伤害保险等纳入基本养老服务范围。建议延伸性养老服务项目如表2。

表2　. 延伸性养老服务项目*

结语

“十三五”时期是应对老龄化的重要窗口机遇期，应以制定实施《国家“十三五”基本公共服务均等化规划》为契机，既要树立持续理念，从长计议、量入为出，始终保持社会福利水平与经济社会发展水平相适应，也应有所作为，顺应老龄化发展规律，积极探索建立基本养老服务框架，研究梳理基本服务项目和实现方式，采用多中心治理理论，避免政府统管弊端，充分发挥市场、家庭和个人养老作用，运用市场机制，提升服务效率。

（作者单位：北京师范大学法学院）

［1］魏津生.实现老有所养必须构建基本养老服务［N］.中国经济时报，2010.8.13.

［2］栾秀群 陈英.我国基本养老服务体系研究［J］.合作经济与科技，2013（12），100.

［3］李兵 张航空 陈谊清.基本养老服务制度建设的理论阐释和政策框架［J］.人口研究，2015（3），92.

［4］杨光斌.政治学导论［M］.北京：中国人民大学出版社，2011，282.

［5］孔繁斌.公共性的再生产：多中心治理的合作机制建构［M］.南京：风凰出版传媒集团，2008，38.

［6］刘峰 孔新峰.多中心治理理论的启迪与警示——埃莉诺·奥斯特罗姆获诺贝尔经济学奖的政治学思考［J］.行政管理改革，2010（1），70.

［7］我国基本养老服务模式研究报告［R］.北京：中国社会出版社，2013，7.