城市公交票价调节机制设计

文/许飒 张玉清 杜云柯



城市公交票价调节机制设计

文/许飒 张玉清 杜云柯

我国城市公交票价体系存在票价水平与定价成本背离、票价水平长期不变及缺乏科学系统的票价调节机制3个主要问题。在这种情况之下，如何设计能够合理反映城市公交票价定价成本的城市公共交通票价调节模型以及能够综合考虑企业运营成本、社会经济发展水平、居民承受能力等因素的动态的城市公交票价调节机制和配套措施呢？

虽然票制有所不同，但城市公共交通发展水平较高的国家和城市均建立了公共交通运价调节机制，将经济发展和社会变化体现在票价上。新加坡、香港的票价调节机制尤为规范，充分考虑了CPI、工资水平、生产力进步等经济发展因素，将票价与成本有效的关联起来，设定了调价启动条件，建立了能够反映城市公共交通运营成本变化的调价公式来测算调价幅度，制订了科学的票价调整办法，形成一种动态的票价联动机制，充分体现了市场经济规则，兼顾了城市公共交通企业的发展与公众的承受力。

从乘客角度而言，公交票价越低越好，但是从公交行业的健康、可持续发展来看，绝对的低票价和福利化并非行业发展的可行方向。过低的公交票价和僵化的票价体制，从微观上方面将严重影响公交企业的日常现金收入，从而影响企业的日常正常运转，同时也使公众不能理性规划自己的公共交通出行；从宏观方面将吸引更多的无效和不合理的公共交通出行，进而影响到整个公共交通系统效率的发挥，损害真正需要公共交通的出行者利益。

因此，为落实城市公共交通优先发展战略，政府应建立常态化的票价调节机制，使票价回归理性，使公交企业的市场属性得以合理体现，理顺政府和市场的关系。

票价未能真实反映运营成本

城市公交低票价政策的实施使广大普通群众的出行成本大幅降低，城市公交出行分担率得到一定提高。但近年来，在公众对于低票价逐渐失去敏感性、小汽车使用成本过低、出行环境要求提高等因素共同影响下，单纯的公交票价优惠政策已经很难有效吸引更多的人乘坐公交；同时，在运营成本急剧攀升及票价常年不调整的双重因素影响下，城市公交企业亏损日益严重，城市政府的财政补贴额度不断增加，多数城市表示已不堪重负。

长久以来，城市公交一直被当作一项纯公益性的事业来对待，而忽视了其产业性的一面。公交企业主营城市及近郊区营运业务，在很大程度上承担社会公益产品的供给任务，这种较强的公益性与福利性特点使得公交企业的经营在很大程度上要考虑社会效益，然而考虑社会效益并不是不考虑经济效益，票价的长期倒挂，公交企业入不敷出，现行的公交票价水平没有反映企业真实成本水平。近年来，国际油价节节攀升，导致公交企业用油成本急剧上升，人力成本也在逐年上升，公交企业的运营成本不断上涨，公交票价却长期维持不变，甚至出现走低的情况，这是公交企业出现大面积亏损的重要原因。如今，多数公交企业资产负债率都已过高，资金链面临断裂的风险。

据统计，2009年南京7家公交企业扣除政府相关补贴后的净亏损为2.57亿元；2012年上半年，济南公交亏损1.79亿元，资产负债率高达98.18%，日益扩大的亏损金额已经让公交企业举步维艰。

票价水平长期不变

我国大部分城市均没有建立科学的公共交通票价调节机制，以北京、上海、深圳、广州、郑州、济南为例，其城市公交票价常年不变。表1详细列出了我国部分主要城市的城市公交基础票价水平、票价变动情况及票价水平与公交企业运营成本的比较等相关信息。

《中华人民共和国价格法》及交通运输部《道路运输价格管理规定》均提出，随着社会、经济的发展，应综合考虑各项成本因素、供求关系及比价关系，适时核定和调整城市公交票价。目前，我国中央层面还未出台关于城市公交票价定价及调节的指导性政策文件，各级地方政府也未建立与公交运营成本、社会经济发展指标挂钩的票价调节机制，国家层面关于城市公交票价调节的有关规定没有得到有效落实。

票价调节经验

公共交通发展水平较好的国家（地区）均建立了公共交通运价调节机制，随着经济、社会的发展，公共交通票价水平均处于上升趋势，其中，新加坡、中国香港的票价调节机制更为规范，均建立了具体的票价调整公式和系统的城市公交票价调节机制，还加入了生产力进步指标作为票价调节的修正因素，在考虑公交企业运营成本因素的基础上，兼顾了出行者利益。

1、新加坡公交票价调节经验

新加坡于1998年建立了规范的公共交通票价调节机制，制定了票价调节公式，公式运算结果为票价调整上限。当经济环境有下滑趋势或者出行者票价支付能力明显下降，公共交通主管部门将启动票价调节机制。新加坡公共交通票价调节公式于2005年重新进行了优化，进一步平衡了公共交通运营者与公共交通出行者的利益。

优化后的票价调节公式引入了宏观经济指标，如CPI、人力成本（WI，全国月平均工资变化指数），作为票价调节的重要影响因子。新的票价调节公式为：

票价调整上限=价格指数—X=0.5CPI+0.5WI-X

其中，2005-2012年间，X设定为1.5%。

城市公交企业运营成本构成中，能耗成本及人力成本是主要组成部分，其中人力成本约占总运营成本的50%。能耗成本及其他成本的变动情况可通过CPI指数变化反映，人力成本的变动情况可通过WI指数变化反映，因此新模型引入人力成本因素，并将CPI和人力成本的权重系数设定为0.5，充分考虑了影响票价水平的主要成本因素。X的设定限制了票价的增长幅度，在不影响公交企业运营的前提下，降低了社会公众的出行成本。

2、中国香港巴士票价调节经验

中国香港政府对公共交通票价实行可加可减的调整机制，并设定了票价调节公式，该公式将影响巴士票价水平的主要成本因素考虑在内，也设定了平衡社会公众利益、限定票价调节幅度的指数；巴士公司可以自行决定何时提交加价申请，政府也有权启动票价下调机制。香港交通运输署每季度通过公式计算票价调整可依据的幅度。票价调整公式为：

可依据的票价调整幅度=0.5×运输行业工资指数变动+0.5×综合消费物价指数变动-0.5×生产力增幅

政府调整票价必须考虑的因素包括：①上述公式的计算结果；②自上次调整票价以来企业经营成本和收益的变动；③对企业未来成本、收益和回报的预测；④巴士公司需要得到合理的回报率；⑤市民的接受程度和负担能力；⑥企业的服务质量。

在以上公式中，t为生产力增幅，在2013年前取值为0，之后至2016年取值为0.1%。

倘若在某一年，整体票价调整比率在±1.5%范围内，将不会作出票价调整，而未有调整的百分率将于下一年度进行票价检讨时被计算在内。

若申请提价的香港巴士公司通过该公式算出的数值超过2%时，则巴士公司可提出加价申请。其中，运输业界工资与综合消费物价共同构成了影响票价的总成本，并且认为两者在总成本中各占50%的比例，因此，公式中前两个成本项的调节系数各取0.5。无论如何取系数，前两项的系数之和一定为1。

无论是哪方提出调价，整个过程都需要几个月的时间。因为期间要经历票价调整幅度计算，各影响因素的测算，政府听取交通咨询委员会和立法会的意见，行政长官会同行政会议审议，决定后政府向公众和立法会解释等过程。

不仅如此，如果巴士公司当年利润率高于固定资产平均净值回报率（9.8%）超过1%（政府核定），政府会责成巴士公司必须在12个月内提供票价优惠；若超过不足1%（含1%），则由巴士公司决定在适当的时候减低日后加价幅度或提供票价优惠。

以上方程式会成为票价应如何调整的评估起点，香港运输署每季度运算方程式，监察票价调整可依据的幅度。巴士公司可自行决定何时提交加价申请，而政府亦有权启动票价下调。不会建议批准少于每程一角的票价调整，政府会听取香港交通咨询委员会及立法会意见，行政长官会同行政会议决定最终的票价调整幅度，并向公众及立法会解释如何比较各参考指标及公开巴士公司当年及预测票价调整后的回报率。

票价调节考虑因素

城市公交运营成本是影响城市公共交通运价的核心因素，其中人力成本、能耗费用在总运营成本中所占比例约为50%甚至更高，对总运营成本水平影响最大。

一定时期内，影响成本水平的因素有多种，其中，人力成本主要受城市经济发展总体水平和行业人力资源供求状况影响，能耗成本及设备维护成本主要受价格指数影响，折旧及财务费则主要受公交企业资产扩张规模及速度影响。在对城市公交企业主要运营成本项及各成本项影响因素分析的基础上，提出城市公交票价调节模型。同时，随着社会经济的进步，公交企业在运营成本上涨的同时，也享受到了由此带来的生产效率的提升。因此，在设计票价调节模型时，应借鉴新加坡和香港经验，除了充分考虑成本因素，还应加入修正因素，在保障公交企业利益的同时，让社会公众共享社会经济进步成果。

城市公交票价调节模型为：

式中：K为调整系数，

Pn为第n年经调整公式测算后的平均票价；

Pn-1为第n-1年城市公交实际平均票价（以上票价已含企业合理的投资回报率）；

C1为人员工资在票价成本构成中所占的权重系数；

C2为燃料消耗费在票价成本构成中所占的权重系数；

C3为轮胎消耗费、运营车辆修理费及其他直接运营费对价格影响的权重系数；

C4为财务费用在票价成本构成中所占的权重系数；

C5为票价中对调价系数不产生影响之不变因素（固定资产折旧费、主营业务税金及附加）的权重系数；

L为城市统计局公布的该市职工年平均人工工资；

E为发改委公布的年平均油价水平（国家发改委公告）；

CPI为城市统计局官方公布的CPI指数；

F为人民银行公布的3～5年期贷款利率的加权平均值（人民银行公告）。

票价调节程序

票价调节程序应按照国家有关规定，严格执行听证制度。当大于0时，公交企业或城市公共交通主管部门可向城市价格主管部门提出启动城市公交票价调节程序的申请，并同时提交票价调整申请报告，城市相关主管部门共同协商决定是否批准该申请。其中，票价调整申请报告应包括如下内容：调价模型运算结果；自上次调价以来运营企业经营成本和收益变动情况、未来成本、收益和回报的预测、公交企业需要得到合理的回报率、市民的接受程度和负担能力、服务质量考核结果。

调价模型的运算结果会成为启动标准调整的依据及票价调整最高幅度，但并不决定票价调整的实际幅度，最终调价幅度在综合考虑公交企业票价调节模式运算结果、市民承受能力、城市财政能力和公交企业服务质量考核情况后确定。票价调整幅度初步确定后，城市价格主管部门应及时组织召开价格听证会，并向社会公开必要的成本信息、票价调整申请报告、调整原因及调整幅度。

四项政策建议

（1）规范国家及城市层面的城市公交企业运营成本测算及标准体系

核定城市公共交通运价定价成本，应当以经会计师事务所或审计、税务等政府部门审计（审核）的年度财务会计报告以及审核无误、手续齐备的原始凭证、账册及营运企业提供的真实、准确、完整、有效的成本资料为基础。

国家层面上，建议将城市公交明确纳入《国家计委和国务院有关部门定价目录》，由国务院价格主管部门及行业主管部门协调制定全国定价成本监审办法，定期对城市公交运营成本进行政府监审，进一步规范城市公交的成本监审工作，为城市公交补贴的核定打下良好基础。城市层面，建议城市公交主管部门对涉及城市公交票价的成本种类、单项成本标准、单项成本核定办法等作出明确规定，定期实施成本监审。

（2）构建科学的城市公交票价定价工作

交通运输部、国家发展和改革委员会曾于2009年联合印发了《汽车票价规则》和《道路运输价格管理规定》（以下简称《规定》），其中《规定》适用范围包括城市公交。《规定》中对道路运输价格的制定原则、价格行为管理等作了一般性的原则规定，城市公交票价定价的具体原则、定价办法等没有得到体现，对地方城市开展城市公交票价定价工作的指导作用不强，各城市政府对城市公交票价定价的核定方法不统一。

应综合考虑社会承受能力、企业运营成本和交通供求状况，完善价格形成机制，根据服务质量、运输距离以及各种公共交通换乘方式等因素，建立多层次的价格体系，平衡好公共汽电车、轨道交通、出租车及其他交通方式之间的比价关系。一是城市人民政府价格主管部门应当根据行业特点，在合理确定公交企业的运营总成本的基础上，结合企业合理利润率及城市公共交通客运量，确定成本票价，并以此作为核算公共交通财政补贴的重要依据。二是各城市在确定公共交通运价水平时，应充分考虑公众的承受能力，确定低于实际成本票价的执行票价，降低出行成本，保障公众的基本出行需求，执行票价水平由城市人民政府根据本市公众可支配收入水平及城市财政能力确定。建议从国家层面出台城市公交票价定价指导意见，就票价定价原则、定价因素、方法等作出明确规定，进一步规范全国城市公交票价定价工作。

（3）建立动态的城市公交票价调价机制

综合考虑各种车型、运输成本、比价关系、供求关系、道路运输行业平均利润率、社会承受能力等因素，兼顾合理比价原则，社会承受能力原则，政府、企业和乘客合理分担原则，运价调整与经济发展水平基本一致的原则，建立动态的城市公交票价调价机制。具体操作由城市价格主管部门、城市交通主管部门及城市财政主管部门联合研究制定运价具体调价程序、具体调价办法、调价周期，定期实施城市公共交通运价调节，充分考虑CPI、工资水平、生产力进步等经济发展因素，将票价与成本有效的连接起来，设定调价启动条件，建立能够反映公共交通运营成本变化的调价公式来测算调价幅度，制订科学的票价调整办法，形成一种动态的票价调节机制。

（4）进一步提高城市公交票款结算系统的智能化水平

针对城市公交行业特点，建立科学、高效的智能票款结算系统，精细化统计公共交通出行信息和出行成本，获取精准的公共交通出行信息，为城市公共交通运价定价及调价提供科学的数据支撑，促进票制结构优化，进一步提升城市公交运行效率。（作者单位：第一作者来自交通运输部科学研究院；第二三作者来自深圳中法会计师事务所）【基金项目：瑞典沃尔沃研究与教育基金会（VREF）资助（CoE-2005-3）】