我国农村宅基地使用权流转过程中的问题及建议

摘 要：随着我国城市化进程的推进和社会结构的变迁，我国农村宅基地使用权的流转限制已经不再适应我国农村经济社会的发展，改革势在必行。目前宅基地使用权流转过程中存在着法律条文不细化、隐形交易、宅基地及房屋财产性收入滞后等问题。针对上述问题，本文提出了相应改革建议：完善农村宅基地使用权及房屋流转法律法规、加快建立交易平台、建立与流转制度相匹配的其他保障性制度。该建议有助于建立依法合理有序的农村宅基地使用权流转市场，促进土地资源的合理配置，实现城乡统筹一体化发展。

关键词：农村宅基地；使用权；流转过程

中图分类号： TU241.4 文献标识码：A DOI：10.11974/nyyjs.20160332054

1 农村宅基地使用权政策背景

我国现行立法对于农村宅基地使用权的规定分散在《宪法》、《民法》、《物权法》、《土地管理法》等法律及行政法律中，只是出台《不动产登记条例实施细则》，但并没有专门的法律来规范农村宅基地使用权流转。2015年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅在印发的《深化农村改革综合性实施方案》对宅基地使用权流转的改革方向提出建议，但并未做出实质性规定。虽然目前农村宅基地使用权流转的现象已经十分普遍，但一直以来缺乏规范、系统的法律进行约束，立法资源相对薄弱，严重滞后于经济社会发展。农村宅基地有限流转的规定已经不利于土地资源的优化配置，制约城乡统筹发展。

2农村宅基地使用权流转存在的问题

2.1 农村宅基地使用权流转限制导致土地资源闲置与浪费

随着城市化进程的推进，大批剩余农业人口涌入城镇，在城镇就业，部分在城镇购买房产落户城镇，但其在农村的宅基地仍旧得到保留，农村的房屋并没有居住。由于农村宅基地的使用权没有期限，存在较高价值，进城务工的农民不愿将宅基地上交回集体；村集体由于进城务工的农民未完全脱离集体，无权收回闲置的宅基地，也不利于城乡土地资源的优化配置。

2.2 农村宅基地使用权流转存在隐形交易风险

目前法律禁止城镇居民购买农村住房，农村宅基地使用权的流转仅限于集体内部，禁止农村宅基地使用权的自由交易。虽然没有正式的法律规定，但农村宅基地使用权的流转一直存在，特别在经济发达地区开展的新农村建设过程中，地方政府采用农村宅基地换取建设用地的做法已经十分普遍。而风险更高的是农村居民私底下宅基地使用权的交易，一个“隐形交易市场”正在逐渐形成。 “隐形交易市场”的无序流转，不仅严重扰乱了土地市场的正常秩序，而且交易双方逃避所得税、增值税等税款的缴纳，给国家税收造成损失。

2.3 农村宅基地使用权流转过程中融资困难

由于我国法律对农村宅基地使用权流转的限制，农村居民住房不能发挥融资功能。抵押贷款的融资形式在我国农村十分普遍，但在现有法律制度规定下，农村居民不能将宅基地使用权进行抵押，只可以抵押附着于宅基地上的建筑物，但大多数金融机构对农村居民住房并不认可，农村居民住房难以变现。对于农村居民来说，宅基地使用权是其重要财产，进入流通市场能够有效提升农村居民的财产性收入，更好地实现价值。

2.4 农村宅基地流转中出现的“小产权房”问题

农村宅基地流转引发的另一个问题便是“小产权房”的建设，在“小产权房”开发过程中由村集体为主导，农民居民个体不承担责任，因此乐于将城市化发展带来的福利变现。在巨大经济利益驱使下，“小产权房”虽不受法律保护，但仍有不少地方违法建设。“小产权房”出现的根源在于我国现行法律对宅基地流转的限制违反了平等、有序交易的市场规律，致使土地产权结构不够合理，收益分配不均。

3 完善农村宅基地使用权流转的建议

3.1 完善宅基地使用权流转的法律法规

宅基地使用权流转的开放应循序渐进，法律政策可以采取先试点后推广的方法，流转交易双方也应先加以限制，防止过度流转导致农村社会的不稳定因素增加。为防止宅基地的过度流转，应对流转总量进行控制，对于已经在城镇有固定居所及落户的进城务工农村居民，其已经不再需要宅基地作为其生活保障，在签订有关协议的条件下，可以考虑允许其出售其在农村的宅基地使用权，发挥宅基地的财产性作用，为其在城镇生活提供更好的财力保证；而对于仍然依赖宅基地作为生活保障的进城务工农村居民，可以考虑仅开放宅基地的抵押权，允许其将宅基地进行抵押贷款，充分利用宅基地的财产性，保证农村与城镇居民在交易市场的平等地位。

法律对城郊和远离城郊的农村宅基地使用权流转应进行区分：

城郊农村宅基地流转多用于缓解外来人口涌入导致城镇住房紧张问题，应严禁在原宅基地住房基础上的扩建，严格控制流转的宅基地面积。

对于远离城郊的农村宅基地，应着重发挥“土地增减挂钩”政策积极作用，有序稳步推进，制定区域地价公开进行市场交易，这样既满足就地城镇化集体建设用地需求，又能增加农民财产性收入。

对于以前出现的“小产权房”问题，既然已经“生产”，尽量不要破坏，避免农民“倾家荡产”，维护社会稳定。可在该村集体经济组织或村居委所属范围内的集体建设用地不突破的前提下，完善集体建设用地规划，按照制定的公开进行市场交易区域地价让其补缴有关税费，然后办理集体建设用地的《不动产证书》，进一步解决遗留问题。

3.2 政府加快建立农村宅基地使用权交易平台步伐

虽然存在法律限制，但在巨大供需需求下农村宅基地使用权流转处于“隐形”交易状态，存在较大的交易风险。政府应正视农村居民与城市居民的交易需求，在已有的农村宅基地使用权登记的基础上，建立有序规范的农村宅基地使用权交易平台。政府作为交易第三方，在监管交易的同时，应建立公开透明的信息平台，降低交易双方的信息不对称，减少隐形交易成本，但不应主动干预交易具体环节，充分利用市场机制实现双方交易的实现。

3.3 建立与宅基地使用权流转相匹配的保障制度

在宅基地使用权流转改革的过程中，应采取分步进行，逐步推进策略，建立与之相配的各项保障制度，注重改革公平，避免社会矛盾激化，影响社会稳定。

农村宅基地流转限制政策的设立之初，是将宅基地作为农村居民的重要社会保障，承担着福利保障功能，一旦宅基地转让，如果没有相应的农村福利保障制度的建立，农村居民可能将面对流离失所的局面，不利于社会的稳定。因此在建立合理有序的农村宅基地使用权流转制度之前，应建立农村福利保障制度替代宅基地所发挥的社会保障功能，从而为农村宅基地使用权流转的实现奠定社会基础。

4 结语

随着我国城市化进程的推进和社会结构的变迁，目前我国农村宅基地使用权的流转限制已经不再适应我国农村经济社会的发展，改革势在必行，改革过程中应注重对基本耕地的保护，政府严格监管宅基地使用权的流转，杜绝耕地“变身”宅基地进入市场交易现象的出现。只有完善农村宅基地使用权流转，建立城乡统一的土地交易市场，才能降低土地资源浪费，最大程度上提高土地资源的利用效率，实现城乡一体化的协调发展。

参考文献

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[3]胡海洋.农村宅基地使用权流转研究[D].山东农业大学，2008.

作者简介：张夕富（1968-），男，中共党员，大学文化，农经师，就职于山东省诸城市皇华镇政府，分管土地管理、农业农村工作。