浅谈我国自然垄断行业政府管制问题

杨爱悦

【摘 要】 长期以来，我国自然垄断产业的问题存在政企不分、政事不分，某些政府机构运用其所掌握的行政权力维护本部门、本行业的利益的现象时有发生。因此，政府调整自然垄断产业的管制具有非常重要的作用，其管制目的是建立一个超越部门利益、与企业无行政隶属或产权关系的中立性国家管制机构，即政府应当从垄断经营者转变为竞争性经营的组织者、维护者，破除管制机构与被管制企业之间的利益纽带，使管制机构能够依法超然地行使正当的市场管制职能。政府对自然垄断产业的管制，不仅对维护市场秩序、保障消费者和社会利益、促进产业的发展都产生了一定的推动作用，而且对于正处在经济转轨时期的中国来说，也是具有特殊的意义。

【关键词】 产业经济学 自然垄断 主要特征 影响因素 管制问题

一、自然垄断行业的主要特征分析

1.垄断性

自然垄断行业一般都是规模经济较明显的行业，即规模愈大，生产成本就愈低。譬如，煤气公司要输送煤气，就必须铺设管道，而铺设管道的成本是非常高的，但一旦铺设完毕，向管道泵注入更多的煤气则不需要更多的资金注入，以至于边际成本趋向于零。同时，自然垄断行业有大量的“沉淀成本”，即资金一旦投入就难以在短时期内收回，也难改为其他用途。如果多个企业之间进行竞争，势必导致重复建设，造成资源的大量浪费。因此，一般要求由一家企业进行垄断性经营。

2.公益性

自然垄断行业主要是为社会公众提供公共服务的行业，它所提供的私人边际效用（MPB）小于其社会边际效用（MSB）。如电力产业所提供的效用，就不仅仅为电力消费者所享有，而且还对整个社会的生活和生产、整个社会的正常运转具有至关重要的作用。

3.不可选择性

由于自然垄断行业的经营者一般都是唯一的，因此对消费者来说，这些服务具有不可选择性。要么接受经营者确定的交易条件，要么就不与其发生交易关系。

4.部分业务具有可竞争性

并非自然垄断行业的所有业务都具有自然垄断性，有些业务是可竞争的。如电力业包括电力设备供应、电力生产（发电）、高压输电、低压配电和电力供应等多种业务领域，这些业务中只有高压输电和低压配电属于自然垄断业务。而电力设备供应、电力生产和供应则属于竞争性业务。

二、自然垄断产业的有效竞争介绍

1.自然垄断产业实現有效竞争的政策思路

首先要区分具体产业中的自然垄断性业务和非自然垄断性业务，并实行区别对待的管制政策。对于非自然垄断性业务，政府应放松进入壁垒，以较充分地发挥竞争机制的作用，但政府仍然要控制进入非自然垄断性业务领域的企业数量，并要求这些企业必须达到最小的经济规模，以避免低水平的过度竞争现象，实现有效竞争，而对于自然垄断性业务，由于这些业务需要大量的固定资产投资，其中相当部分是沉淀成本，如果由多家企业进行重复投资，不仅会浪费资源，而且会使每家企业的网络系统不能得到充分利用。因此，政府管制的基本政策是严格控制新企业进入这些业务领域。

2.多产品产业的有效竞争问题

多产品自然垄断的成本弱增性主要表现为范围经济性。当非自然垄断性业务由多家企业竞争性经营后，是否应允许经营垄断性业务的一家或极少数几家企业同时经营那些非自然垄断性业务，这就在相当程度上取决于企业对自然垄断性业务和非自然垄断性（竞争性）业务实行垂直一体化经营的范围经济性。同时，还应充分考虑到实行垂直一体化经营的企业在垄断性业务和竞争性业务间，采取交叉补贴战略，以排斥竞争企业，扭曲竞争机制的可能性。在对两者进行综合权衡的基础上，才能制定合理的政府管制政策。

三、影响我国自然垄断行业的主要因素

1.政企难分，行政性垄断广泛存在

在我国，政府一方面是企业的所有者，另一方面又是社会的管理者、市场的管理者，这就存在着深刻的角色冲突，从而产生政企难分的现象。这主要体现在三个方面上：首先，从政企关系上看，政府对企业管得过多、过死。从市场准入、原材料的提供，到价格的制定、产量的规定以及产品的销售，政府部门都直接对企业进行干预和控制，有的凭借行政手段实施垄断经营。企业从属于政府，没有竞争的压力，政府做了许多企业该做的事情。在政府及其所属部门的行政垄断控制和操纵下，垄断行业的企业并不是真正的企业。其次，从产权结构看，我国绝大部分垄断行业的企业都是国有的，虽然进行了公司制改造，但并没有建立起规范的法人治理结构，没有完全按商业化原则进行考核和管理。最后，从业务范围看，垄断行业既承担政府下达的政策性任务，也从事一般的商业性经营。正是因为承担着政府的政策性任务，垄断企业才有了低效率经营的借口，企业预算约束软化，即使亏损也能够依靠政府补贴生存。

2.垄断行业价格规制的不合理

我国垄断产业特别是自然垄断产业的价格大都由政府直接定价。目前我国政府对管制价格的审定，基本上是以被管制企业上报的成本和其主管部门提出的调价方案为依据，在具体审核时，虽然要计算成本，利润和税金，但成本只以企业上报的调价前或执行期成本为准，没有从控制价格的角度设计成本的规制和具体标准，没有法定的预测成本的依据，也没有明确的量化的效率、提高标准及要求。至于利润的确定，至今没有明确规定任何产业合理利润标准，也正因如此，我国的垄断行业的价格便出现了“年年调，年年亏，越调越亏，越亏越调”的怪圈。价格听证会变成了“价格涨价会”，物价局被称为“涨价局”。

3.行业收入差距过大，出现两极分化

由2010年国家统计局的数据得知，电力、电信、石油、金融保险、水电气供应、烟草等垄断行业，其职工数不足全国职工总数的9%，但工资和各项福利奖金收入总额却相当于全国职工工资总额的67%。按行业分组，2010年，年平均工资最高的是金融保险业（100253元）；最低的是采掘业当中的木材及竹材采运业（5462元），两者相差17.35倍。更有数据显示，从2000年到2010年十年间，行业差距扩大了4.8倍。在垄断与非垄断行业中的收入差距如此之大，势必会在广大劳动者队伍中产生强烈的不平衡心理和不满情绪。

4.经济效率低下，服务质量差

目前在我国自然垄断产业中，比较普遍的存在着消耗高、效益差、国有资产运营效率低下甚至在某些产业还存在着亏损状态。另外，自然垄断产业内的企业在其企业活动中利用产业或地区垄断地位，损害消费者利益的现象非常普遍，这样的事件在每年的央视“3.15晚会”中比比皆是。

5.法律体系滞后

我国自然垄断行业政府管制的法律体系明显滞后。行政机构靠权力牟利，部门立法，凭垄断交易，与国争权，与民争利，成了当今中国的普遍现象。由于法律体系滞后，许多领域的管制职能没有得到法律和政策的明确授权，管制无规可循，不能做到依法管制；管制的人为干扰因素大，决策过程的透明度低，存在着相关部门权力膨胀和寻租的较大风险。规制法律体系的严重落后，产生了许多问题，即使颁布了相应的行业立法，也由于这些法律是由其主管部门牵头起草，一方面具有较大局限性，另一方面，易陷入部门立法固化既有利益格局的局面。

四、我国政府管制所关注的问题分析

1.运营模式的选择

改革的目的是要打破行政性垄断，在能够引入竞争的环节引入竞争，并在自然垄断部分和竞争部分实现平稳连接，在改善激励效果的同时尽量降低交易费用。按照经济学的解释，在确实存在自然垄断的情况下，设立一家以上的企业将增加成本。现实中的主要问题是在并不存在自然垄断场合实行垄断经营，而且是行政性的垄断经营，有些时候，自然垄断往往成為实行行政性垄断的借口。随着技术的进步和管制方法的改进，过去被认为是属于自然垄断的的领域，也发生了性质上的变化，具有一定的可竞争性。

2.企业体制的重新构造

垄断性国有企业往往存在着政企不分、产权结构和内部治理结构的公司化、高负债、人员过多、社会保障不足等各种难题。这些行业政企不分的成都是最高的，不少行业的领导机关就是政府机关，如铁路总公司。国家邮政总局等。改革不仅是要把政府与企业分开，而是直接要对政府机构进行撤并，分解并重新配置原有的政府资源。由于这些企业大都属于关键领域，企业可以产权多元化，可以引入非国有资本，但是往往是国有资本控股，有的甚至是国有独资。在这种特殊的情况下，建立什么样的体制和机制，国有资本与非国有资本如何合作，有效的公司治理如何构造和运转，企业领导人的选择，在上述的这些方面尚无成功的经验供我国借鉴，需要我国通过自己的探索。

3.引入新的投资者

我国目前处于工业化中期，基础设施具有可观的增长潜力和可观的经济回报，这一方面需要大量的新投资，另一方面也对新投资者具有极大的吸引力。引入新的投资者是对自然垄断行业进行改革、重组和发展的一个重要变量。引入新的投资者的直接意义就在于为行业发展提供曾量资金和其他资源。引入新投资的最重要目的就是为了改革，新投资的进入通常有两种方式：一是直接创办企业，新企业直接采取新体制，以增量形式扩大市场的比重。二是新投资者以控股的方法进入老企业，来推动老企业的转制。

4.建立新的监管体制

新的监管体制重点在于在市场经济的基础上，规范和保持合理的竞争与合作秩序。因此在确定新体制的同时需要明确并且贯彻若干基本原则，如政企分开，鼓励竞争并尽可能的降低交易成本，公正性，相对独立性等。设立新的有效的监管机构。对于原有的政府主管机构来说，要实现职能转变和人员重新配置，可以进行人员分流，部分人员进入新的机构。新的岗位培训是必要的，关键是切实转变工作思路和作风。

【参考文献】

[1] 何大安.产业自然垄断与政府产业管制[J].商业经济与管理.2006年（09） .

[2] 王立成.我国自然垄断行业价格管制问题与对策[J].科技促进发展.2007年（04）.