“未批先建”项目环境影响评价探讨

周磊 王怡美

摘要：阐述了未批先建项目的定义，介绍了国家相关法律法规对未批先建项目的规定，分析了未批先建项目环境影响评价的要点和该类项目特点，最后举实例说明了该类项目环境影响评价报告编写的重点。

关键词：未批先建；项目；环评

中图分类号：X82

文献标识码：A 文章编号：16749944（2016）08008403

1 引言

近年来，全国深入开展工程领域环境问题专项整治活动，一批“未批先建”项目得到清理规范，也催生了一批“未批先建”项目的环评工作。

2 “未批先建”项目定义

根据《中华人民共和国环境影响评价法》[1]（中华人民共和国第九届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议于2002年10月28日通过）第二十五条：建设项目的环境影响评价文件未经法律规定的审批部门审查或者审查后未予批准的，该项目审批部门不得批准其建设，建设单位不得开工建设。

根据《中华人民共和国环境影响评价法》第二十四条：建设项目的环境影响评价文件经批准后，建设项目的性质、规模、地点、采用的生产工艺或者防治污染、防止生态破坏的措施发生重大变动的，建设单位应当重新报批建设项目的环境影响评价文件。建设项目的环境影响评价文件自批准之日起超过五年，方决定该项目开工建设的，其环境影响评价文件应当报原审批部门重新审核。因此，符合上述情形，而擅自开工建设的项目，都属于未批先建项目。

3 国家相关法律法规对“未批先建”项目的规定

根据《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条：建设单位未依法报批建设项目环境影响评价文件，或者未依照本法第二十四条的规定重新报批或者报请重新审核环境影响评价文件，擅自开工建设的，由有权审批该项目环境影响评价文件的环境保护行政主管部门责令停止建设，限期补办手续；逾期不补办手续的，可以处5万元以上20万元以下的罚款，对建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。

根据《中华人民共和国环境保护法》[2]（2014年4月24日第十二届全国人民代表大会常务委员会第八次会议修订）第十九条：未依法进行环境影响评价的建设项目，不得开工建设。第六十一條：建设单位未依法提交建设项目环境影响评价文件或者环境影响评价文件未经批准，擅自开工建设的，由负有环境保护监督管理职责的部门责令停止建设，处以罚款，并可以责令恢复原状。

根据《国务院办公厅关于加强环境监管执法的通知》[3]：全面清理违法违规建设项目。对违反建设项目环境影响评价制度和“三同时”制度，越权审批但尚未开工建设的项目，一律不得开工；未批先建、边批边建，资源开发以采代探的项目，一律停止建设或依法依规予以取缔。

通过对上述条款的分析，最新的法律法规增加了“恢复原状”和“拘留”的责任方式，比原来的环评法规定严厉很多。2003年实施《环境影响评价法》以来，建设项目环境影响评价在执行中一直存在很多问题，一些地方放任建设项目“先上车后买票”、“先上车再买票”、边报环评边建设等，现在看来都行不通了。不仅责令停止建设，还可以责令恢复原状，如果拒不停止建设，相关责任人会被处以拘留处罚。从这些规定来看，绝对禁止未批先建，环保部门可以实施多种惩罚措施直至项目停止建设。

4 “未批先建”项目环境影响评价要点

4.1 法律约束

根据环境保护部办公厅《关于进一步加强环境影响评价违法项目责任追究的通知》，各级环境保护部门应当严格依法对存在的“未批先建”“擅自实施重大变动”等环评违法行为的建设项目实施行政处罚[4]。对于未依法实施行政处罚、未按处罚要求整改到位的环评违法项目，一律不予受理其环评文件、竣工环境保护验收申请。因此，作为环评编制单位，有必要提醒建设单位去主管环境保护部门依法接受行政处罚，处罚材料作为环评审批的要件之一（有些环保部门还要求将这部分内容反映在环评报告中）。

4.2 环评报告编制的要点

根据“未批先建”的内容，可以分为两种情况。

（1）仅进行了一些基础设施建设，未投入运行。对于这种项目可简单进行施工期环境影响回顾分析，明确交待建筑物实际建设情况，存在的环境问题及对策。营运期按照通常思路写即可。

（2）已经投入运行或试运行的项目。这种项目与通常未建项目环评不同，力求实事求是，摸清现状，重点分析已建的主体工程、辅助工程、公用工程、环保工程等情况，指出现存的环保问题，提出相应的整改、补救措施，并对整改后污染源变化情况进行评价分析。环境影响则结合现状监测结果，以回顾性评价为主；若监测期间项目未满负荷生产，或是因本次评价提出的补救措施而增加污染源导致监测结果不能反应项目对环境的影响，还应根据实际情况进行预测。

4.3 监测方案

对于上述第二种已经投入运行的项目，除了进行正常的环境监测外，还要对各类污染源进行实测，监测污染物的排放情况、污染设施治理效率等，从而了解现有污染治理措施的有效性，发现指出现存的环保问题。在监测同时还应调查工厂实际的生产工况，以便于进行环境影响回顾性评价。

5 实例

以“某水泥厂年产120万 t水泥粉磨站升级改造项目”为例，对“未批先建”项目环评编写思路进行剖析，该项目于2013年补办环评手续。

5.1 项目概况

年生产32.5强度等级矿渣硅酸盐水泥120万t，主要建设内容为建设一条120万t/a水泥粉磨站生产线，包括原辅料输送系统、矿渣烘干及粉磨系统、水泥熟料粉磨系统、水泥均化系统、水泥储存系统、水泥包装系统。

该厂已于2012年2月竣工投产，属于上述未批先建中第二种情形，即已经投入运行的项目。因此在环评现场踏勘期间，重点对厂区已建设的主体工程、辅助工程、公用工程、生活设施、环保工程进行详细的调查，发现了现有厂区尚有应淘汰的小锅炉、烘干排气筒高度不满足要求、散料露天堆放、生活污水未处理排放等环保问题。

5.2 工程污染源分析

根据《环境影响评价技术导则总纲》，工程分析方法包括类比分析法、实测法、实验法、物料平衡计算法、查阅参考资料分析法等[5]。对于此类项目污染源，由于具备实测条件，应优先采用实测法。为了解现有污染源排放情况及现有环保处理措施有效性，委托当地环境监测中心站在满负荷生产状态下对厂区16个有组织大气污染源以及厂界噪声值进行了监测。

5.2.1 颗粒物

根据监测结果，各原辅材料、成品储存及输送袋式收尘器，出口颗粒物浓度12.8～27.8 mg/m3，吨单位产品排放量0.0004～0.001 kg/t；磨机袋式收尘器，出口颗粒物浓度23.8～27.3 mg/m3，吨单位产品排放量0.006～0.023 kg/t；散装、包装机袋式收尘器，出口颗粒物浓度11.6～28.6 mg/m3，吨单位产品排放量0.0001～0.0005 kg/t；烘干机袋式收尘器，出口颗粒物浓度45.8 mg/m3，吨单位产品排放量0.025 kg/t，均可满足《水泥工业大气污染物排放标准》要求。

水泥厂采用布袋除尘器技术、经济可行，随着滤料发展、环保标准提高，布袋除尘器将逐步取代电除尘器在水泥工业中广泛应用[6]。同时，项目选用的袋除尘器亦屬于《水泥工业除尘工程技术规范》中推荐的除尘方式[7]。

5.2.2 SO2排放

烘干机燃用煤矸石，根据《工业污染源产排污系数手册》中排污系数计算，SO2排放浓度476 mg/m3、排放速率42.6 kg/h，不能满足《工业炉窑大气污染物排放标准》（DB 13/1640-2012）要求。

5.2.3 厂界噪声

根据监测，厂界噪声均满足《工业企业厂界环境噪声排放标准》（GB12348-2008）标准限值。

5.3 工程存在的主要环保问题及整改措施

对在现场踏勘、污染源监测中发现的诸多环保问题逐一分析，提出整改措施，见表1。

5.4 整改后污染源变化及评价

根据环评提出的上述整改措施，将整改后污染源变化情况列表分析，见表2。

6 结语

“未批先建”项目环境影响评价与通常报告编制思路不同，而且这类项目具体特点也不用，需要根据每个项目的特点具体分析。

参考文献：

[1]中华人民共和国环境影响评价法[S].全国人民代表大学常务委员会，2002.

[2]中华人民共和国环境保护法[S].全国人民代表大会常务委员会，2014.

[3]国办发〔2014〕56号，国务院办公厅关于加强环境监管执法的通知[S].国务院办公厅，2014.

[4]环办函[2015]389号，关于进一步加强环境影响评价违法项目责任追究的通知[S].环境保护部办公厅，2015.

[5]HJ 2.1-2011，环境影响评价技术导则总纲[S].环境保护部，2011.

[6]芦 艳. 水泥厂采用布袋除尘可行性分析[J].化学工程与装备，2013，（7）：241～243.

[7]HJ 434-2008，水泥工业除尘工程技术规范[S].北京：中国环境科学出版社，2008.

[8]郑晓萍.生活污水处理回用于生产的技术开发[J].工业水处理，2007，27（12）：90～92.