浅谈发票腐败及其治理

李艳

摘要：发票是财会、审计人员几乎每天都要接触到的最基础要件之一，也是暗含各种腐败的关键载体。文章仅结合“八项规定”谈谈发票腐败的相关问题及其治理措施。

关键词：发票腐败 管控 预防

中图分类号：F233 文献标识码：A 文章编号：1002-5812（2016）15-0114-02

2012年12月中央正式公布“八项规定”，紧随其后出台了“六项禁令”，全部内容直指各项开支。2013年全国减少政府开支达数千亿元规模，仅“三公经费”一项就减少上千亿元。据各地公开报道看，各省本级、全省“三公经费”下降幅度在15%至30%之间。“群众路线教育实践活动”之后，中央及各部委先后下发了9项规定或条例，具体指向楼堂馆所、晚会、“两节”、会议、贺卡、烟花爆竹、红白喜事、私人会所等。2016年一季度，中纪委公开查处全国各地违反“八项规定”的案例达131起。从中央到基层，各级、各行业都在极度关注发票载体背后的支出规范问题，这必须引起广大财会、审计人员的高度重视。

一、发票腐败的主要类型及特点

（一）收票单位的主要类型与特点

1.“一假到底”型。指发票本身、开票时间、出票单位、内容事项及金额等基本都是假的。这类发票往往是从票贩子那里购得、持票人根据需要自填，其目的就是为掩盖违法违规支出的事实。如在对某单位的领导干部经济责任审计中，发现该单位报销的办公用品、会议费、参展费、培训费等使用假发票报账88.97万元。实际支出是用于发放职工过节费、请客送礼支出、歌厅娱乐支出等，有的甚至用于行贿。

2.“金玉其表”型。即发票是真的，内容是假的。具体表现为真票虚开或假开，报销的事项与实际的经济业务不符，再通过虚假发票、虚假合同套取经费。如在对某单位的领导干部经济责任审计中，发现该单位虚开建筑安装业发票、虚报冒领建设项目资金65万元。又如某酒店总经理2015年报销会议费15万元。据查实，她通过虚开发票，长期用公款购买名牌奢侈品、办理五星级酒店万元水疗卡等。

3.“借鸡下蛋”型。即发票是假的，但内容是真的。即经济活动内容真实，但出具或使用的发票虚假。如以劳务发票替代工程发票，所开的发票与事实不符。

4.“一筐多装”型。即发票是真的，以部分真实内容作掩护，掩盖腐败事实。容易出问题的发票主要有：办公用品、食品、餐费、服务费、培训费、会议费等。一些单位，或巧立名目，或化整为零，或空手套白狼，将发票“变形记”演绎得“炉火纯青”，单位福利、公款吃喝费用在办公用品中列支；平时不能报销的支出，在培训会议时要求住会酒店开“会议费”或“培训费”发票，一次性解决所有“难题”。

（二）出票单位的主要类型与特点

1.开假票。即从票贩子手中购买假发票，业务交易是本单位的，但发票、印鉴却是其他单位。其目的是掩盖本单位交易的事实，如烟酒商店开住宿发票等。

2.各联内容、金额不一致。出票单位在开具发票时，帮客户隐瞒交易事实和金额，充当腐败推手。如发票联开的是培训费，金额7万元，实际上是礼品、餐饮和其他消费，而存根联的实际金额只有5.3万元。

3.隐匿事实，一票包罗。“八项规定”出台后，很多单位开始自办食堂，所有支出均为原料采购，所有收入均只记“餐费”收入。

4.撕票自填。

5.代开票，吃扣点。

（三）无法获取发票业务的腐败类型与特点

1.以合同代替发票。特别是以土地使用权、无形资产入股的产权交易中，普遍存在这类问题。

2.以签字代替发票。这种情况在鲜活农副产品收购时，因农民无发票，以签字带发票的现象较为普遍，做假情况也很常见。

3.以物、债抵替，躲避开票。在企事业单位债权债务清理和易货贸易中，这种做法很普遍，监管难度很大。

二、预防和管控发票腐败的措施

根治发票滋生的腐败问题，彻底杜绝“假发票、真腐败”的现象，亟需引起相关部门的高度重视。具体要做好两个方面的工作：一方面，要加大监管力度。通过思想上重视、制度上落实、监管上过硬，加大对领导干部的廉洁自律教育，并严格按照《中华人民共和国会计法》的规定，强化对各项支出票据的监管，对记载不准确、不完整的原始凭证予以退回，确保支出的合规、合法性，防止资金流失，彻底堵死公款报销的漏洞。另一方面，要加大问责力度。凡是经济责任审计中或在财务管理方面出现问题的单位，要严肃追究单位负责人、分管财务领导和财务人员的责任，绝不能让公款为腐败“买单”。同时，政府行政职能部门对于那些为发票腐败大开方便之门的餐饮企业、商场、超市等也应严厉打击，并依法追责。具体措施是：

（一）加强预算约束，控制源头。财政部门要完善“三公”支出预算定额标准，可在年初批复部门预算时，科学、合理地安排“三公”支出预算，明确支出的金额和标准，做到有据可循；年中加大“三公”支出的检查和追加经费的审拨；年终注重抓好“三公”支出决算工作，通过强化预算约束，真正做到从资金源头上釜底抽薪，控制“三公”支出规模。

（二）加强国库集中支付业务知识的培训，促进预算单位不断提高财务管理意识和管理水平。同时还要加大财政授权支付的监管力度，不定期进行检查，及时纠正错误，避免不规范行为的发生。

（三）各部门认真遵守国家的有关规定，学习领会中央“八项规定”的精神实质，强化“三公经费”支出管理长效机制，建立健全压缩支出各项管理制度。同时制定内部控制流程，明确风险点控制措施，在公务活动中完善自我约束，会计人员把好审核关，逐步规范“三公经费”的财务报销程序，保证会计资料的真实、准确、完整，确保“管得严、控得住”。

三、加强政策和制度建设，加大约束与监管力度

（一）在各单位制度建设中，应增加“八项规定”的相关内容。《税收管理法》第二十一条规定：“单位和个人在购销商品提供或者接受经营服务以及从事其他经营活动中，应当按照规定开具使用取得发票。”目前我国在经营活动中正常使用的发票有三种：即国税的增值税专用发票、增值税普通发票、地税的建筑服务业发票，目前基本是机打发票。增值税专用发票一般只能由增值税一般纳税人领购使用，普通发票则可以从事经营活动并办理了税务登记证的各种纳税人领购使用。

《会计法》规定，对不真实、不合理的原始凭证财务人员有权不予受理，对弄虚作假严重违法的原始凭证，财务人员在不予受理的同时应当予以扣留并及时向单位领导报告请求查明原因，追究当事人的责任，对记载不明确不完整的原始凭证，财务人员有权退回，要求重新补齐。

《发票管理法》二十二条规定：不符合规定的发票，不得作为报销凭证，任何单位和个人有权拒绝。不符合规定的发票是指：开具或取得的发票应经而未经税务机关监制；填写项目不齐全；内容不完整；字迹不清楚；没有加盖发票专用章；伪造。

“八项规定”出台后，不允许报销的规定事项，以及作废、其他不符合税务机关规定的发票都应算作“不符合规定的发票”的范畴。

（二）发票基本要素完整性规定。各单位应当明确制订发票管理、报销等相关制度，并公示具体要求。发票上开具日期、客户名称、商品名称或经营项目、计量单位、数量单价、大小金额、开票人等项目均按规定要求完整填写，项目不完整一般要开票单位补填，增值税专业发票还应具备纳税人税务登记号、适用税率、应纳增值税额等内容。

经办人索要发票时应认真审核以下内容：（1）名称：××××××（不得简写）；（2）日期：年、月、日必须清楚；（3）项目：内容要单列写清楚（不能笼统地写某类商品，如办公用品、机械配件、劳保用品等），单价、数量要据实写明，多种物品时应分别写明单价、数量或另付加盖出票单位财务专用章的清单；（4）金额：大小写金额要准确相符，不能做任何涂改或盖章处理；（5）发票必须有开具单位的印鉴（发票专用章）及开票人的签章；（6）发票不许有涂改痕迹，否则视为无效发票。

关于附件清单问题，在绝大多数情况下可以凭发票报销，清单等资料可以作为发票付款依据进一步说明付款的必要性、合理性、合法性，如工程材料的结算书等，而对于取得的定额发票则必须附清单。

（三）根据本单位实际，明确其他规定。如规定购买物品无法取得合法发票时（如农民的农副产品），须对方出具有销货方印章的销售清单及收款证明（销货方姓名、电话号码），并且要有经办人 、验收人等，领导同意后视同有效凭证办理报销，否则视为无效票据财务不予报销。

（四）报销流程制度化。（1）整理原始票据：经办人将所有要报销的票据按不同类别粘贴整理。（2）购买实物的原始凭证必须有验收证明，需要入库的实物必须填写入库单，由实物保管人员验收入库签字。不需要入库的实物，除经办人在凭证上签字外，须交给实物保管人员进行验收，由实物保管人员或使用者在凭证上签字。（3）办理签字手续。签字是一种权利更是一种责任，不同人员签字肩负着不同责任。经济业务的办理人或采购人签字：负责该项经济业务的真实性与正确性，确认已按约定或相应程序提供货物或服务。分管领导或项目经理签字：确认货物或服务与约定情况属实。最高领导签字：同意授权财务支付货物或服务的款项。（4）没有特殊情况，发票应当当月报销。