企业安全生产风险抵押金改善新论

刘华钧 丁垚

摘要：企业安全生产风险抵押金在实践中存有突出矛盾，在理论上有改废之争，笔者分析了企业安全生产风险抵押金的本质属性：金钱质押、强制缴纳和风险预防，提出改善新论，以行政担保和风险预防的理念，贯彻该制度的改进，并提出了具体实施措施。

关键词：企业安全生产风险抵押金；行政担保；金钱质押；风险规制；责任保险

一、缘起：问题的提出

一真实案例，某H省X市煤矿职工赵某，在入职之前，就被告之，政府的强制性规定，职工需要交八万块钱的企业安全生产风险抵押金，作为参加工作的前置条件，否则不予录用。赵某曾想，既然是政府明文的规定，那只有把抵押金交给单位了，单位财务给赵某出具了一个押金条。随后，煤矿效益不好，赵某就不想做了，于是，就向单位提出返还八万块钱的抵押金的请求，单位给出的答复是，我们只负责收取，你需要去上级部门索要，而上级部门给出的答复是，我们没有收到这笔钱，你还是找你的原单位诉请，这样相互推诿，赵某迟迟拿不到这八万块钱，于是，赵某只好去法院讨个说法。

企业安全生产风险抵押金制度不仅只有向职工转移这一个问题，在实践中，存在非常突出的矛盾，在面对经济下行的压力下，还存在被废除的危机。 2015年06月30日财政部公布，新疆克州乌恰县退还企业安全生产风险抵押金；因此，企业安全生产风险抵押金制度是改还是废，这是本文需要深入探讨的重点所在。

二、企业安全生产风险抵押金的性质辨析

企业安全生产风险抵押金是指企业以其法人或合伙人名义将本企业资金专户存储，用于本企业生产安全事故抢险、救灾和善后处理的专项资金。2004年1月9日，国务院以国发〔2004〕2号发布了《国务院关于进一步加强安全生产工作的决定》，该规定第十三条“建立企业提取安全费用制度。担保原属于私法上的一项重要制度，有着丰富的理论内涵。在私法上，债权需要担保的必要性与债权的性质有关。债权为请求权，不能支配债务人的人身和财产，只能借助于债务人责任财产的履行。债的担保可以分为广义上债的担保和狭义上债的担保。

行政担保，是在借鉴私法上的担保而建立起来的。目的是为了实现行政目的和保护利益关系人的合法权益。

三、企业安全生产风险抵押金的研究评析

关于企业安全生产风险抵押金的研究，国内学者关注较少。总的来说，大致可以分为废止论和改善论。废止论认为，政府强制企业缴纳企业安全生产抵押金，改善论认为，企业安全生产风险抵押金有存在的必要性，政府实施行政干预的合法合理性、生命健康权宪法价值的实现以及民事赔偿请求权的保障等都要求该制度的存在。而改善论没有考虑到企业安全生产风险抵押金行政担保的本质属性。

四、企业安全生产风险抵押金的本质属性

行政担保指“行政机关依法要求或相对人主动申请的以相对人或第三人的信用或特定财产保证履行法定或约定义务的法律行为。” 企业安全生产风险抵押金是行政担保的一种形式，行政机关通过向行政相对人收取抵押金从而确保行政法上义务的履行。企业安全生产风险抵押金就是较为典型的财产保证形式，其具有以下本质属性：

（一）金钱质押

企业安全生产风险抵押金属于行政担保的一种形式，类似于私法上的金钱质押。最高人民法院《关于适用<中华人民共和国担保法>若干问题的解释》第八十五条规定：“债务人或者第三人将其金钱以特户、封金、保证金等形式特定化后，移交债权人占有作为债权的担保，债务人不履行债务时，债权人可以以该金钱优先受偿。”

（二）强制缴纳

企业安全生产风险抵押金的缴纳，是企业办理行政许可的前置性条件，因此，具有强制缴纳的特征，但是这并不与行政担保民主性、灵活性的特征相冲突。因此，强制的行为，是担保本身的行为，而不是被担保的义务履行行为。强制缴纳即体现了行政担保强法定性、弱合意性特点，也体现了行政担保间接强制的特点。

（三）风险预防

煤矿企业安全风险抵押金制度设立之初的最主要目的显然在于救济，但笔者认为，该制度的功能应该从救济转向预防。因此，在完善该制度的过程中，应当体现出预防的管制思路。

五、企业安全生产风险抵押金的改善建议

通过对企业安全生产风险抵押金本质属性的分析，笔者认为该制度不仅不应该废止，更应该被支持，为了更好的发挥该制度的功能，应从以下几方面进行改善：

（一）严格限定存储主体的范围

《安全生产许可证条例》第二条规定，国家对矿山企业、建筑施工企业和危险化学品、烟花爆竹、民用爆破器材生产企业实行安全生产许可制度。为了保证企业安全风险抵押金制度的落实，除了法律做出规定外，就是要严格限定存储主体的范围，以免泛化。

（二）以抵押金为主，责任保险为补充

在上文所述的存储企业范围内，企业安全风险抵押金是需要强制缴纳的，抵押金金钱质押的性质，已经占用了企业一部分资金。除此之外，按照《中华人民共和国社会保险法》的规定，五险一金也是需要强制缴纳的，如果再强制要求缴纳安全责任保险，对企业来说，负担过重。

（三）提高立法的位阶

我国现行关于企业风险安全抵押金的规定，主要是部门规章、地方性法规和地方政府规章。规范性文件之间规定不一，较为混乱，亟需提高立法的位阶，统一规范。

（四）加入风险预防的理念

现在我们都生活在一个风险随时都可能发生的社会，“对风险的规制，体现着人类控制未来的野心，也意味着人类在不确定中寻求安全的努力。”企业安全风险抵押金制度应作为一种预防担保风险的形式，发挥巨大的作用。

通过严格限定存储企业的范围，缴纳抵押金的企业会大大缩小，那么繳纳抵押金的数额应相应提高，一旦发生重大担保风险，抵押金不管是否能补偿损失，都将全部收取，以给企业重大资金损失为压力，来促使企业重视风险预防，进行安全生产。另外，大量的资金存入银行特定账户，这些资金的利息不是一个小数字，应允许企业自由支取，充当企业安全生产的流动资金。

参考文献：

[1]李霞.行政合同研究——以公私合作为背景[M]，北京：社会科学文献出版社2015.

[2]杨志华.行政担保法律制度研究.2012年苏州大学硕士毕业论文.