我国伏季休渔制度的现状与发展研究

文/潘澎李卫东

我国伏季休渔制度的现状与发展研究

文/潘澎1李卫东2

所谓“伏季休渔制度”，实际上就是《中华人民共和国渔业法》第三十条所规定的“禁渔区和禁渔期”制度的一种实践形式。由于禁渔区域为我国管辖的部分海域，禁渔时间主要集中在每年的春夏季，禁渔对象也主要针对特定的作业类型，故被形象地称之为“伏季休渔制度”或“海洋伏季休渔制度”。

我国伏季休渔制度实施以来，休渔范围、时间和作业类型不断扩大，各项保护管理措施逐步得到健全和完善。目前，我国实施休渔的海域范围已扩展到全部四个海区，涵盖沿海11个省（区、市）及香港、澳门特别行政区，每年实施休渔的捕捞渔船达10万多艘，休渔渔民上百万人。实践证明：伏季休渔制度是一项群众拥护、管理严格、效果明显、实施成功的渔业资源保护管理制度，符合我国国情并行之有效，得到社会各界及广大渔民广泛理解和支持，取得了良好的社会、经济和生态效益，并产生了积极的国际影响。在新的历史时期和新的发展阶段，如何进一步坚持和完善伏季休渔制度，是一个值得重点研究的问题。

一、历史沿革

从广义上讲，我国实施伏季休渔制度已经有30多年的历史。早在1980年和1981年，原国家水产总局先后发布《关于集体拖网渔船伏季休渔和联合检查国营渔轮幼鱼比例的通知》和《东、黄海区水产资源保护的几项暂行规定》，规定每年7月至8月对黄海区集体拖网渔船实行为期两个月的休渔，7月至10月对东海区集体拖网渔船实行为期四个月的休渔；1987年农业部《关于东、黄、渤海主要渔场渔汛生产安排和管理的规定》规定：北纬24度30分至北纬34度海域，每年7月至10月对250马力以下拖网渔船（桁杆拖虾作业除外）实行为期四个月的休渔；1992年又进一步规定：北纬27度至北纬35度海域，对所有底拖网作业（桁杆拖虾作业除外）实行为期两个月的休渔；北纬24度30分至北纬27度海域，对250马力以下底拖网渔船实行为期两个月的休渔。

1995年，在总结以往经验教训的基础上，经报请国务院同意，农业部向各沿海省（区、市）人民政府发布了《关于修改<东、黄、渤海主要渔场渔汛生产安排和管理的规定>的通知》，其中规定：北纬27度至北纬35度海域，每年7月1日至8月31日禁止拖网渔船作业（桁杆拖虾作业除外）和帆张网渔船作业。该文件的发布，标志着伏季休渔作为一项国家制度被正式确定了下来，此后实施的伏季休渔制度又被称为“新伏季休渔制度”。

1998年，农业部《关于在东、黄海实施新伏季休渔制度的通知》规定：北纬35度以北海域，每年7月1日至8月31日禁止拖网和帆张网渔船作业；北纬26度至北纬35度海域，每年6月16日至9月15日，禁止所有拖网（桁杆拖虾暂时除外）和帆张网作业；北纬24度30分至北纬26度海域，拖网和帆张网渔船每年休渔两个月。1999年，农业部《关于在南海海域实行伏季休渔制度的通知》规定：北纬12度以北的南海海域（含北部湾），每年6月1日至7月31日，禁止所有拖网（含拖虾、拖贝）、围网和掺缯作业。至此，我国伏季休渔制度扩展和覆盖到了渤海、黄海、东海和南海全部四个海区（不包括北纬12度以南海域）。

自1998年以来，根据资源变动状况和渔业生产实际，休渔时间和休渔作业类型历经调整，最近一次的调整是在2013年。现行有关规定为：

休渔海域 休渔时间 休渔作业类型渤海海域 6月1日12时至9月1日12时 除钓具外的所有作业类型北纬35度以北的黄海海域 6月1日12时至9月1日12时 除钓具外的所有作业类型北纬35度至26度30分的黄海和东海海域6月1日12时至9月16日12时 除钓具外的所有作业类型5月1日12时至7月1日12时 灯光围（敷）网6月1日12时至8月1日12时 桁杆拖虾、笼壶类和刺网北纬26度30分至“闽粤海域交界线”的东海海域5月16日12时至8月1日12时 除钓具外的所有作业类型5月1日12时至7月1日12时 灯光围（敷）网6月1日12时至8月1日12时 桁杆拖虾、笼壶类和刺网北纬12度至“闽粤海域交界线”的南海海域（含北部湾） 5月16日12时至8月1日12时 除单层刺网和钓具外的所有作业类型所有海域的定置作业，休渔时间不少于两个半月，具体时间由沿海各省、自治区、直辖市渔业行政主管部门确定，报农业部备案。

二、主要做法和经验

从一定意义上讲，伏季休渔制度是我国迄今为止所实施的一项覆盖范围最广、影响层面最大、涉及渔船渔民最多、管理任务最为繁重的渔业资源保护管理措施。伏季休渔制度之所以能够长期得到较为顺利和有效的实施，是与相关部门大量卓有成效的工作和广大渔民群众的拥护配合密不可分的。在长期休渔管理实践中，我们探索和采取了一些切实有效的做法，积累了不少成功经验。

（一）加强组织领导，完善工作机制，是做好休渔管理工作的前提

伏季休渔制度涉及范围广、执行难度大、社会关注高，尤其作为一项政府行为，各级政府统一组织协调，各有关部门通力协作是必不可少的重要环节。国家重视伏季休渔工作，1999年温家宝总理曾批示“要完善休渔制度，加强渔业管理和执法队伍建设，以保护近海渔业资源”；2006年回良玉副总理批示“休渔、禁渔和水生生物资源增殖放流是促进渔业可持续发展、改善生态环境的重要措施，确有一举数得之效，应切实加强相应制度建设，完善有关政策措施”。农业部方面也每年下发通知，精心安排部署当年伏季休渔工作。地方各级政府和相关部门是执行伏季休渔制度的“主力军”。在整个渔业管理工作中，伏季休渔管理是少数已基本构建起省、市、县、乡、村“五位一体”管理工作机制的一项工作。沿海各级政府对休渔工作给予了高度重视和大力支持，每年以政府名义进行专门部署，成立以政府主要领导或分管领导为组长，渔业（渔政）、公安（边防）、工商、交通、宣传等有关部门共同参与的领导小组或工作组，逐级落实管理责任，层层明确职责任务，形成了“纵向到底、横向到边、齐抓共管”的休渔管理体系，为保证各项伏季休渔管理措施的及时到位提供了有力的组织保障。

（二）广泛宣传教育，渔民自觉遵守，是休渔制度顺利实施的基础

渔民群众是伏季休渔制度执行的主体力量，能否自觉遵守休渔管理各项规定，直接决定着休渔管理工作实效。从多次调研情况看，对国家为保护渔业资源、实施休渔制度的做法，绝大多数渔民群众是真心拥护和支持配合的。但往往在一些规定调整的初期，部分渔民群众由于对相关规定不熟悉不了解，出现抵触情绪，发生违规行为。为此，积极开展宣传教育工作，对伏季休渔制度的顺利有效实施尤为重要。多年来，地方各级政府和相关部门尤其是渔业主管部门，在宣传教育方面做了大量工作。每年休渔前和休渔过程中，沿海各地都充分利用电视、广播、报纸、网络等新闻媒介，深入渔区、渔村、渔港，通过张贴标语、悬挂横幅、竖倒计时牌、印发宣传资料、发公开信以及举办晚会、知识问答等渔民群众较为容易和乐于接受的方式，开展多渠道、多形式的宣传教育活动，提高渔民群众资源保护意识和遵守休渔有关规定的自觉性。通过30多年的坚持和努力，从一定程度上讲，伏季休渔制度已经成为目前社会各界和渔民群众认知和认同程度最高的渔业管理制度之一，基本做到了“家喻户晓，深入人心”。

（三）严格执法管理，海陆综合管控，是休渔制度有效执行的保证

伏季休渔制度实施以来，在各级政府的统一领导下，各级渔业主管部门及相关部门始终把严格执行休渔规定、切实维护休渔秩序作为休渔管理的中心任务来抓，努力按照“船进港，网封存，证集中，人上岸”的工作要求，不断加大休渔执法管理力度：一是强化海上巡查。各级渔业主管部门及其所属的渔政执法队伍，结合本地渔船、渔港和渔政执法力量实际，因地制宜制定切实可行的工作方案，坚持做到休渔期间海上定期定点巡逻检查，对违反休渔管理规定的渔船依法依规进行查处。相邻海区、省（区、市）间也加强沟通、密切配合，积极组织开展联合执法行动。共同维护休渔秩序。二是加强陆上管控。渔业（渔政）、公安（边防）、工商等执法队伍明确分工，通力合作，组织开展各种形式的联合检查，加大对渔港码头、渔船停泊点、出海口等重点区域的巡查力度，对渔获物卸载、网具装载、冷库加冰、渔船油水补给等相关活动进行重点检查，并大力加强水产品市场监管，对违反休渔规定的苗头，做到及时发现、及时采取管控措施。三是健全工作制度。在长期休渔管理实践中，各地积极摸索并形成了一整套较为有效和相对规范的休渔管理配套工作制度。如山东建立了船籍港停靠制度、转港审批制度、海查陆处制度、船厂巡查制度、处罚标准统一制度、违规渔船黑名单制度；江苏建立了海洋伏休首报制度、海上轮值巡逻制度；浙江建立了进村驻户、划片包干、动态监管、定期报告制度等。这些工作制度和管理措施，为维护伏季休渔秩序、确保伏季休渔制度有效执行提供了坚实保障。

（四）关心渔民冷暖，解决实际困难，是休渔制度长期坚持的关键

多年以来，各级渔业主管部门在强化各项管理措施的同时，在深入调查研究的基础上，积极向各级政府和相关部门真实反映休渔期间渔民生产生活情况，积极争取各方面支持，并在各级政府的统一领导和安排下，妥善安置好休渔渔民生产生活，千方百计拓宽渔民生产生活出路。在具体措施上：一是充分利用休渔期间渔民集中返港上岸的有利时机，组织休渔渔民尤其是职务船员参加渔业安全生产知识和技能、普法教育、实用技术、无线电培训、北斗培训、涉外安全培训等各类培训班，开展渔船上坞维修、渔网网具整改修补、助渔导航、防火、救生器材等设备更新或配备等工作，同时组织开展如“送法到渔村”、“海洋先锋广场”等文体活动，加强与休渔渔民的沟通联系，提高休渔渔民专业技能，稳定休渔渔民情绪。二是认真做好“防火、防台、防盗”工作。尤其针对近年来台风频繁和破坏力越来越强的特点，把“防火”工作作为休渔期间安全管理的重点，及时制定相关应急处置预案。严禁休渔渔船存放易燃易爆物品、在船上生火做饭和明火补修，同时要求休渔渔船都按规定配置消防设备，每个渔港及休渔渔船停泊水域都及早清理好港池和航道，安排好泊位，组织好消防抢险队伍，努力消除各类安全隐患。三是积极争取补助政策。随着近年来我国经济社会发展，对休渔期间渔民生产生活给予适当补助，日益得到各方面的理解和认同。一些经济条件较好的地方纷纷出台休渔渔民补助政策，如广东省近期出台《广东省休（禁）渔补助实施方案》，决定对休渔渔民给予每人每年1500元补助，并采用信息化手段组织休渔渔民补助申报和发放工作，及时将休渔补助发放到渔民手中。海南省、福建省厦门市等也及时下拨一定补助资金，解决困难休渔渔民的生产生活问题。

三、休渔效果评价

根据对相关资源环境监测和社会调查结果进行的综合分析，伏季休渔制度实施以来，其取得的生态效益、经济效益和社会效益总体上是显著的，但其面临的局限性也依然存在。

（一）生态效益方面，一定程度遏制了海洋渔业资源衰退和海洋生态环境恶化的势头

我国上世纪80年代末、90年代初以来，我国面临着海洋渔业资源严重衰退和海洋生态环境日益恶化的严峻局面，这也是国家决定在全国范围内实施伏季休渔制度的主要背景和初衷。伏季休渔制度在时间选定上，主要集中在每年的春夏季，即主要海洋生物种类的繁殖期和幼体生长期。实施伏季休渔制度，可以相对有效地保护海洋生物的产卵群体和幼生群体，增加补充群体数量，使主要海洋渔业资源品种得到普遍养护，并有利于资源群落结构的改善。根据黄渤海区资源调查监测数据，实施休渔后，中国对虾重现渤海湾，鲅鱼、海蜇、梭子蟹、毛虾等出现恢复迹象，个别种类产量明显增加。历年东海区拖网监测数据表明，1990年～1994年间，9月份带鱼资源密度指数较6月份的增长倍数为2.64倍，而1995年～2001年和2009年～2013年间，其增加倍数分别达到4.34倍和6.9倍。根据理论模型研究分析结果，在现有捕捞力量和强度不变的情况下，东海区实施3个月休渔，能够使东海带鱼年平均资源量增加89%，年产量增加29%，渔获平均体重增加42%，使小黄鱼资源增重率达到1.71倍。同时，由于减少了拖网等休渔渔具对海洋生物栖息环境的破坏，也有益于保护和改善海洋生态环境。

（二）经济效益方面，一定程度提高了渔业生产效率和渔业生产效益

通过长期不懈实施休渔，为海洋生物资源的休养生息提供出一定时间和空间，对维持我国海洋捕捞生产发挥了积极作用。1998年以来，我国国内海洋捕捞产量始终稳定在1300万吨左右的水平上，部分渔业资源种类产量还有所提高。如2005年～2013年间，东海区主要捕捞对象带鱼、小黄鱼、鲳鱼的年平均渔获量为72.8万吨、13.0万吨和21.2万吨，分别较1995年增长了46.5%，420.0%和278.6%。尤其在当前我国海洋捕捞力量接近饱和以及海洋捕捞产量相对稳定的情况下，由于每年使10万多艘休渔渔船缩短了2个～3个月的作业时间，变相提高了渔业生产效率。根据历年渔业统计资料分析，1995年～2014年20年间，我国海洋捕捞渔船平均单位功率渔获量较1985年～1994年间提高了接近20%。经济效益方面，作业时间的缩短，减少了柴油等渔需物资消耗，降低了捕捞生产成本，提高了捕捞生产效益。以休渔期间船用柴油消耗成本为例，根据测算，1对300～450马力拖网渔船，每年实施3个月休渔，可节省燃油费用70万元左右，网具、冰水、人工费用等开支也同样大幅度减少。仅东海区通过实施休渔，每年就减少柴油消耗50万吨～70万吨，节约生产成本约30亿元～50亿元，既促进了渔民节支增收，也促进了国家节能减排工作的开展。

（三）社会效益方面，进一步增强了社会各界的海洋资源环境保护意识和国际社会影响力。伏季休渔制度是我国实施时间较早、持续时间较长的一项海洋资源环境保护管理措施，经过长期扎实广泛的宣传教育工作，已经为社会各界所熟知，加深了大家对渔业资源保护工作的了解和认识，尤其加速了渔民群众和基层渔业管理人员以往“重生产、轻管理”、“重经济效益、轻生态效益”、“重眼前利益、轻长远利益”的传统观念转变。渔民群众从由实施休渔之初被动的“要我休渔”逐渐转变为主动的“我要休渔”，很多渔民群众纷纷主动提出延长休渔时间、扩大休渔作业类型以及加强完善伏季休渔管理措施的意见建议。绝大多数渔民都自觉遵守伏季休渔规定，支持渔政部门开展休渔执法检查，主动举报违规作业渔船，共同维护休渔秩序。各地还及时把实施伏季休渔与休渔期间开展增殖放流等资源养护活动有机结合起来，积极引导渔民群众和社会各界广泛参与，为伏季休渔工作营造了更加良好的社会氛围。同时，伏季休渔制度作为我国特有的一项渔业资源养护管理措施，休渔范围之广、休渔渔民渔船数量之多，在全世界都是首屈一指的，不仅对养护我国周边海域的生物资源发挥了重要作用，也充分表明了我国政府保护资源环境的决心和努力。这项制度在国际社会产生了良好反响，得到了积极肯定和高度评价，树立了中国是负责任大国的良好形象，促进和密切了我国与相关国际组织和国家，在海洋生物资源利用保护领域的合作关系。

（四）休渔管理的局限性客观存在，休渔效果仅体现在当年短期效应

东海区渔业资源监测表明，每年休渔结束开捕时，渔业资源密度均达到当年最高水平，但往往经过2个～3个作业渔期，休渔功效短时间内就被强大的捕捞强度所“淹没”，利用对象主要为当年生补充群体，剩余群体数量未见增加，休渔效果往往体现为当年见效、当年利用的短期行为。以东海带鱼为例，1995年正式实施休渔以来，带鱼达到性成熟时的最小平均体长仍呈下降趋势，幼鱼比例仍逐渐上升，带鱼性成熟提前倾向依然明显，表明带鱼群体结构并未因为实施休渔而出现实质性好转。由此说明，尽管实施休渔产生的效果是积极的、显著的，但任何一项制度都有其自身局限性，指望通过单一制度的实施，就能遏制渔业资源严重衰退的趋势甚至实现资源恢复、从根本上解决我国海洋渔业资源养护和可持续利用问题，是不现实的。

四、意见和建议

近段时间以来，各方面针对伏季休渔制度有关问题的讨论比较多。这是个好事情，从一个侧面也表明了，社会各界海洋资源环境保护意识的增强以及对实施伏季休渔制度重要性和关注度的提高。从坚持和完善伏季休渔制度角度出发，提出如下几个观点和建议：

（一）伏季休渔制度应当得到长期坚持

伏季休渔制度作为一项长期实施的制度，随着时间推移和形势变化，出现一些新的难点和问题是正常的。伏季休渔制度之所以能够坚持到今天并取得明显成效，是几代渔业人长期努力的结果，来之不易，值得珍惜。尤其是伏季休渔制度在最初制度设计、历次政策调整以及具体组织实施等过程中，始终基于以下三个主要条件：一是立足于我国海洋捕捞渔船多、渔民多、资源承载重且短时间内难以缓解的基本国情；二是海洋渔业管理和海上执法力量相对不足和薄弱的工作实际；三是我国海洋捕捞渔民的现实承受能力。这三个基本条件，到目前也尚未得到根本性改变，实施伏季休渔的基本前提依然存在。同时近年来，我国水生生物资源养护事业的确得到蓬勃发展，采取的各项资源养护措施均取得了明显效果。但无论从资源养护管理力度、资源养护效果方面，还是从感召力和影响力方面，还没有任何一项养护管理措施能够起到超越或替代伏季休渔的作用。在当前情况下，伏季休渔制度还是应当长期坚持下去，并继续发挥其应有的作用。

（二）伏季休渔规定应当保持相对稳定

伏季休渔制度设计的初衷，主要是保护东海带鱼。根据渔业资源养护管理工作需要，其内涵和外延得到不断扩大，人们对其寄予了太多的期望，赋予了越来越多的管理工作任务，并和很多其他管理措施挂钩，逐步成为了一项综合性的渔业资源养护管理措施，并在很大程度上成为了整个渔业管理工作的“缩影”和“重心”。尤其经过2009年、2011年和2013年三次集中调整，除单层刺网和钓具外，其他作业类型都不同程度纳入了休渔范围。现阶段，保持伏季休渔各项规定在一段时间内的相对稳定，是完全必要的，并建议把加速提升渔业管理能力和海上执法力量、规范完善相关配套管理措施以及维护好伏季休渔秩序作为当前的主要任务，以确保休渔制度顺利实施，进一步突出休渔效果。

（三）从更宽的角度看待伏季休渔制度

在世界范围内，渔业资源保护管理主要存在着投入控制和产出控制两种方式。从我国国情出发，现阶段我们采取的大多是投入控制的办法，如伏季休渔、“双控”制度等等，而在产出控制（如限额捕捞、渔获物监管等）方面的管理措施并不多。即使在投入控制层面，伏季休渔也仅仅是渔业资源保护管理措施中的一种，事实上渔船渔港监管、渔具管理等发挥的作用同样重要，决不能有因为实施了休渔制度而其他管理措施可以懈怠的思想。尤其在渔业资源严重衰退的形势下，积极开展增殖放流、底播增殖、海洋牧场建设等工作，努力恢复渔业资源，也是一项重要而艰巨的工作任务。真诚希望，在继续健全完善伏季休渔配套管理措施、巩固伏季休渔既有成果的基础上，通过进一步加强限额捕捞制度研究、强化渔船渔具管理、加快各类水生生物保护区建设、积极推动渔业增殖事业发展等工作，多措并举，使我国海洋渔业资源保护管理工作能够再上新水平、迈上新台阶、开创新局面。

作者单位：1.中国水产科学研究院珠江水产研究所 2.唐山海都渔业集团