党内法规的基本原则问题探析

□张海涛

党内法规的基本原则问题探析

□张海涛

党的十八届四中全会提出，要在中国共产党的领导下，坚持中国特色社会主义制度，贯彻中国特色社会主义法治理论，形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系。自此，党内法规体系与国家法律规范体系的并重地位，通过党的重要会议而得以明晰化，而党内法规体系的建设问题则成为新时期中国特色社会主义法治体系不断完善的重要论述话题。

一、党内法规与基本原则

党内法规的正式提出是在党的六届六中全会上，毛泽东通过《中国共产党在民族战争中的地位》的报告，首次在党内正式提出党内法规的概念，他指出“为使党内关系走上正轨，除了四项重要的纪律外，还需制定一种较为详细的党内法规，以统一各级领导机关的行动”。此后，不同阶段的党的领导人在党的重要会议上对党内法规的建设问题都提出了自己的观点，而真正将党内法规的建设规范化是在1990年颁布实行的《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》，首次明确了党内法规的概念。2013年，为适应党的执政需要、加快党的治理法治化进程，中共中央公布了《中国共产党党内法规制定条例》，废止了过去的《制定程序暂行条例》，并对党内法规的概念进一步完善为“党内法规是党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度的总称”。

党内法规的结构相适性、体系完善性很大程度上需要法规基本原则的理论支撑。从法律原则的角度比对分析，哈特认为原则不同程度地都清楚地指向某种意向、目标、权利或价值，从某种观点来看，原则乃是被视为一种值得去追求、去坚持的事务，原则不仅给予其具体化的规则以说明及理由，而且对具体规则的证立发挥作用（哈特：《法律的概念》）。因而，原则所具备的说明性和证立性对于法规的具体实施具有重要的价值解读、冲突细化的作用，必须对党内法规的基本原则进行厘清与明确。笔者认为，党内法规的基本原则主要包括：位阶性原则、协调性原则、强制性原则。

二、党内法规的位阶性原则

党内法规的位阶性原则主要是指党规之间的位序排列以及不同党规所应处的党规规范层级，并包括由层级序列衍生出的效力冲突规则。具体而言，党规的位阶性原则集中体现在两个方面，一是党章本位原则，二是党规的效力冲突原则。

1.党章本位原则

党章在党内法规体系中的位置就如同宪法在国家法律中的地位，宪法是根本大法，各个部门法都以宪法为根本规范依据，同时不得与宪法产生效力冲突。而党章同样是党内法规的“根本法规”，党的十八届四中全会对于党章在党内法规体系中的根本性地位进行明确阐述：“党章是最根本的党内法规，全党必须一体严格遵行”。恩格斯同样对党章的根本规范性地位做了阐述：“每一个支部均有权根据当地条件和本国法律的特点制定自己的地方性章程和条例，但此种章程和条例的内容，不得与共同章程和条例有任何抵触。”因此，党内法规应当以党章为根本规范，以党章规定的内容作为各级党内法规的制定依据和价值追求的目标。

党章本位原则在内容实体上的体现。首先，党章本位原则体现在党章明确规定了党的性质、宗旨和奋斗目标等核心党内价值，而这些根本性的规定最终将内化为党的各级组织和党员群体的行为总规范，并宏观引领党的事业的开展。其次，党章本位原则体现在党章具体规定了党的组织制度，党的中央、地方、基层各级组织及其关系，党的纪律，党组和党员等不同党内领域的制度规范，通过党章这一根本规范的途径对党内各方领域做出的规定，对于党内具体制度的落实起到指导性作用，最典型的就是各级党内法规在制定时一般在法规第一条明确“根据《中国共产党章程》，制定本条例”，而根据的具体规范依据就是党章在具体制度领域所作出的规定。

党章本位原则在程序形式上的体现。第一，党章的制定主体地位高于一般党内法规的制定主体。党章的制定和修改需要在党的全国代表大会上完成，而根据《中国共产党党内法规制定条例》第22条的规定，除非涉及党的中央组织或中央纪律委员会的产生、组成和职权以及党的重大问题，一般党内法规不会通过党的全国代表大会审议通过，而是由党的中央组织、中央纪律委员会或各省、自治区、直辖市党委直接审议批准本级制定的党内法规。第二，党章的制定和修改程序要严格于一般党内法规。《中国共产党党内法规制定条例》第33条规定“党内法规的修改、废止适用本条例，党章的修改适用党章的规定”，因而党章的制定与修改所依据的文本规范较一般党内法规要更为严格，必须根据党章本身的规定进行调整，这也是党章作为党内法规体系最高规范的侧面反映。此外，党的全国代表大会的召开需与会代表达到法定人数后，做出或通过的表决才具有效力，而一般党内法规只需要简单多数就可以通过或者否决。

2.党规的效力冲突原则

党规的效力原则具体是指在党内法规体系中，不同的党内法规具有不同的效力级别，而上位的党内法规效力优先于下位党内法规，下位党内法规规定的内容不得与上位的党内分法规内容相冲突。根据《中国共产党党内法规制定条例》第五章“适用与解释”的相关规定，效力层级主要分为三部分：党章是具有最大效力的党内法规，其他任何党内法规不得与党章相抵触；中央党内法规的效力高于中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的党内法规的效力；省、自治区、直辖市党委制定的党内法规不得同中央纪律检查委员会、中央各部门制定的党内法规相抵触。此外，同一机关制定的党内法规，一般规定与特别规定不一致的，适用特别规定；旧的规定与新的规定不一致的，适用新的规定。

三、党内法规的协调性原则

党内法规的协调性原则主要是指党规与国法之间的合理衔接，同时党规内部要保证法规之间的结构相适性。

1.党规统一原则

《中国共产党党内法规制定条例》第4条将党内法规的范围限定为：党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则，而这些具体的党内法规的效力层级应当如何安排，如何将繁杂的党内法规适当地置于党内法规体系之中进而确保党内法规体系的统一与妥当，这正是党规统一原则所以解决的问题。从不同党内法规所规范的内容来看，党章毫无疑问处于最高位次，属于党规的根本性规范。准则是对全党政治生活、组织生活和全体党员行为作出基本规定，因此在效力层级上应当仅次于党章。条例是对党的某一领域重要关系或者某一方面重要工作作出全面规定，是侧重于党内的某一具体领域，因而效力层级应当低于准则。此外，根据制定条例的规定，党规中的规则、规定、办法、细则是对党的某一方面重要工作或者事项作出具体规定，同时中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的党内法规也称为规则、规定、办法、细则，因而规则、规定、办法、细则这一部分党内法规数量是最多的、规定的内容是最具体的，所以其效力应当处于党规体系中的最低层级。所以，整体来看，党章处于最高的效力层级，准则位于第二位，条例处于第三位，规则、规定、办法、细则处于第四位层级。

2.党规国法协调原则

党内法规与国家法律属于两个不同的话语体系，尽管两者存在某些领域的规范重叠，但是两者具有明显的界限，在制定主体、制定程序、适用范围、表现形式、体系构成等方面存在区别，因此应当协调党规与国法之间的张力关系，实现党内法规与国家法律的衔接。首先，应当明确国家法律高于党内法规，党内法规不得逾越国家法律。宪法序言中对宪法的国家根本法地位作出明确规定，指出宪法是一切国家机关、各政党的根本活动准则，同时在制定党内法规时规定应当遵守党必须在宪法和法律范围内活动的基本原则，所以宪法和国家法律的位阶高于党内法规，任何党内法规所规范的内容都不得与宪法和国家法律相违背，否则将视为无效。其次，严格区分党内法规立法与国家法律的立法界限，党内法规立法的权限不得关涉国家法律的立法范围，比如党内法规的立法不得涉及党员个人的人身权和财产权，不得对国家机关的职责与权限进行规范等。再次，严格落实党内法规的备案审查制度。党内法规的备案审查制度既是保证党内法规和规范性文件与党的理论、路线、方针、政策相一致，同时又确保同宪法和法律相一致，以此维护党内法规的权威性与统一性。但是值得注意的是，国务院制定的行政法规、国务院各部门制定的部门规章、地方人大及其常委会制定的地方性法规以及自治州、自治县制定的自治条例和单行条例等，是否也作为对党内法规进行审查的依据尚需探讨，因此这里的备案审查依据主要是指宪法和全国人大及其常委会制定的法律，对法律的理解应当是狭义上的解读。

四、党内法规的强制性原则

党内法规的强制性原则是指党规本身具有的普遍性、持续性和独立性特征，对党的各级权力机关适当的规制，对党员的权利充分保障，同时强制性地要求党员履行应尽的义务。在这一过程中，党规的强制性规则普遍地适用于全党内部，各级党组织和党的机构以及所有的党员都无条件地受到规范，基于自愿履行的信仰而保证党规效力的持续性，最终使得党规体系能够独立于其他规范体系。

1.权力规范原则

首先，党的各级组织和各级机构能够明确自身的权力范围，不得在权力范围之外开展工作。 纵向来看，党的机构主要包括中央组织、地方组织和基层组织，横向来看，党的机构主要包括党的权力机关、执行机关、监督机关。党的各级组织机构需要在机构职能范围内行政职权，不得超越职权范围而干涉其他组织机构的职能行使，同时也要注意不同层级不同领域的组织之间的合作衔接。其次，各级党的组织机构要依规行事。依规行事要求各级党组织根据党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则等党内法规的要求开展工作，同时注意不得违反宪法和法律的规定，任何违反党规和国法的行为都将视为无效。再次，权力规范原则体现出党内法规的基本精神是对党的有权机构实施控权，这就如同国家法律的核心功能之一是规范国家机关，党内法规的制定目的也是为规范党的组织机构的行为，让党的有权机关在有限范围内行使职权。

2.权利保障原则

党内法规的制定不仅仅是规范党的组织机构的权力行使，同时也是为党员权利的保障提供规范依据。首先，党规保障的权利主体是各级党员。其次，党内法规所保障的党员权利的类型主要是党员的知情权、参与权、选举权和监督权、批评建议权等。再次，对党员权利的保障措施主要通过宏观的原则性指导和具体党规的保障落实。一方面，作为党内法规最高根本规范的党章对党员权利保障作了原则性的规定，以列举式的形式对需要保障的党员权利予以明确化；另一方面，通过出台《中国共产党党员权利保障条例》等党内法规文件具体地从权利内容、保障措施、责任追究等方面落实党员权利的保障。

3.义务重心原则

义务重心原则强调作为党员，在权利义务关系中党员所应当承担和履行的义务应当先于党员的权利，党章中党员义务规定在先，党员权利规定在后。尽管在《中国共产党党员权利保障条例》总则中指出要坚持权利与义务相统一，但是必须明确的是党员权利义务关系不同于法律关系中的权利义务关系，后者的核心是“权利义务的对应性”，而党员的权利义务关系则是非对称性均衡，应当理解成义务重于权利、义主权辅，所以义务而非权利构成了党员的第一性要求。首先，从党章的第一章党员部分的文本编排来看，第3条规定的是“党员必须履行的义务”，第4条规定的是“党员所享有的权利”，先义务后权利的文本顺序符合党规义务重心原则的内在逻辑。在宪法、法律以及党内法规的范围内行使权利。其次，义务重心原则突出了党规对党员的规制性。从党章的规定来看，党员义务宏观上强调党员的服从性、服务性和服众性，即服从于党的领导和决策、服务于人民群众、在群众中发挥先锋模范作用，这都是对党员的负担性规定。从具体党规来看，义务重心原则更是侧重于对党员的规制作用，比如为强化党组织内部的监督，出台了《关于县以上党和国家机关党员领导干部民主生活会的若干规定》；为强化党员的廉洁自律问题，出台了《中国共产党廉洁自律准则》；为强化党员厉行节约问题，出台了《党政机关理性节约反对浪费条例》；为加强对党员的纪律处分，出台了《中国共产党纪律处分条例》《关于各级领导干部接受和赠送现金、有价证券和支付凭证的处分规定》；为加强党员的选拔任用问题，出台了《党政领导干部选拔任用工作责任追究办法（试行）》等等。

（本文系国家社科基金重大项目“推进党内法治建设理论与实践创新研究”14Zdc006）

（作者单位：山东大学法学院）