上海市政府购买教育公共服务探析

□罗雨翔

上海市政府购买教育公共服务探析

□罗雨翔

在推进国家治理能力和治理体系现代化的大背景之下，转变政府职能成为从中央到地方的重要政策议题。探索政府购买教育服务是转变政府职能的突破口之一，上海作为改革的排头兵，在政府购买教育公共服务方面积累了一定的经验，同时也存在着一些现实困境。只有直面问题，寻求有效破解方法，上海才能在购买教育公共服务领域继续保持领先优势。

一、上海市政府购买教育公共服务的现状

政府购买教育公共服务作为一种秉承“多元治理”理念的政策实践，需要经过一段时间的试错，从而找到合适的路径。上海在购买教育公共服务方面已经积累了一定经验。

1.有购买公共服务的探索基础且已形成购买教育公共服务目录

上海作为我国最早开始探索政府购买公共服务的城市，早在1995年，就有浦东新区社会发展局委托上海基督教青年会管理浦东新区罗山市民会馆。发展至今，上海市政府有关部门和区县政府购买公共服务的领域主要集中在以下四方面：（1）社区民生服务，如社区就业服务、社区社会保障服务、社区公共卫生和计划生育服务、社区救助、社区安全、社区文化、社区环境保护、慈善超市、便民早餐等；（2）行业性服务，如行业调查、统计分析、资质认定、项目评估、业务咨询、技术服务、民办学校的委托管理等；（3）社会公益服务，如信访干预、法律援助、再就业教育培训等；（4）社会管理，如外来人口管理、矛盾调节、家庭收养的评估等。

教育服务包含于政府购买服务的目录之下，在政府购买公共服务领域有领先经验的上海也对购买教育公共服务的标的进行了分类。在上海政府采购网的政府采购品目分类目录文件中，可以看到关于教育服务的目录包括如下内容：学前教育服务、初等教育服务、中等教育服务（初中教育服务、高中教育服务、中等专业教育服务、职业中学教育服务、技工学校教育服务、其他中等教育服务）、高等教育服务、成人教育服务、专业技能培训服务和其他教育服务。

2.浦东的实践经验可在上海其他区进行推广

上海市真正对购买教育公共服务进行丰富实践的是浦东新区，目前，浦东新区购买教育公共服务已形成了内容比较全面的架构。其一是委托管理，2005年6月浦东新区首次提出推进公办薄弱学校管理改革措施，即购买第三方的管理。意在通过发挥优质教育资源机构的服务潜能，促进郊区薄弱学校的内涵发展，并从中培育出高水平的教育社会组织。2007年8月，受市教委委托，竹园教育管理中心委托管理施湾中学，经过一年多的委托管理，施湾中学各方面都发生了可喜的变化，2008年中考合格率较2007年上升了七个百分点。2008年9月份的委托管理中期评估问卷调查反映，学生对学校一年来的变化的满意率达到了100%。 在中国招标网上可以看到，浦东新区2013年8月12日发布的招标信息显示，上海市浦东新区教育局采购的“浦东新区学校选择委托管理机构项目”包含9所学校。2015年有王港中学委托管理和周浦育才学校委托管理的成交公告。 这说明浦东新区在委托管理学校方面的实践一直持续至今，而且范围越来越大。其二是教育评估，浦东新区政府于2007年出台了《浦东新区关于政府购买公共服务的实施意见（试行）》，提出引入中介机构对购买服务事项实施情况进行绩效评估，浦东新区目前对于政府购买教育服务的评估主要分为三大类：对民办学校的评估、对政府购买服务的评估和对各类教育项目的评估。其三是购买“学位”，浦东新区为解决外来务工子女入学难的问题，采取了购买“学位”的措施，主要是通过学前教育的购买和将符合条件的农民工子女学校转为民办学校。其四是购买师资培训服务，委托教育工作室为农民工子女学校组织教研联合师资培训。浦东的丰富实践经过进一步改造后可向上海市推广。

3.教育社会组织有一定发展

教育社会组织是承接政府购买教育公共服务的载体，其发展水平也是衡量政府购买教育公共服务发展水平的指标之一。截至2015年底，全国共有社会组织66.2万个，其中社会团体32.9万个、基金会4784个、民办非企业单位32.9万个。教育类社会团体1.0万个、教育类民办非企业单位18.3万个。 截至2015年底，上海共有社会组织13352个，其中民办非企业9079个，社会团体4003个，基金会199个。 上海教育类民办非企业单位约为2811个，上海教育类民办非企业单位占全上海社会组织比重约21%（2014年底占比约为23%）。在全国，教育类民办非企业单位占全部社会组织比重约27.6%（2014年底占比约27%），从教育类民办非企业单位来对比，可知上海和全国的总体水平有一定差距。但上海市静安区成立的静安区教育社会组织联合会则是全国领先的探索，其性质是联合性、非营利性的社会团体法人。

二、上海市政府购买教育公共服务存在的问题

1.没有形成常态化的政府购买教育公共服务机制

与常态化相对应的一种机制是“项目制”，上海市教委启动的“上海市以委托管理推动郊区农村义务教育学校内涵发展项目”，是典型的以项目的方式运作的。其有灵活性的优势，但也有不足。项目制无法形成长效的政府购买教育公共服务的机制。因而，其无法配备和培训专门负责的工作人员，不能建立相应的职能部门，故不利于形成政府的长远战略规划。项目制的内在意涵为政府自上而下或自下而上地发现了教育公共服务政策的某一处不足，然后通过专门的项目进行有针对性的修正、完善或提高。这种治理模式难以形成一种长期有效机制，其中最重要的一点便是这种模式使得教育公共服务的购买缺乏一个稳定的资金来源。这进一步导致了上海教育社会组织发展受到掣肘，出现教育社会组织数量少、规模小的问题。在教育评估的这一环，上海市教育评估院仍承担最主要的工作，具备教育评估的社会组织数量太少。承担委托管理的教育社会组织数量少、规模小，但这不意味着这些社会组织没有办法很好地完成评估或委托管理的工作。“截止到2011年底，上海市成功教育管理咨询中心委托管理了5个区县7所农村薄弱中小学（包含了小学2所、初中2所、九年一贯制学校3所共三种类型），成为全市范围内托管学校数量和类型最多的教育中介机构。在43所上海市级托管学校的评审中（成功中心有5所托管学校属于市级，另外2所属于区级），成功中心托管的5所全部合格，其中3所评为优秀（市级优秀总共9所）。成功中心的托管获得了成功，其托管模式收到了关注。” 成功中心的案例充分表明了社会组织承担委托管理的可行性和有效性。但其他组织并未像成功中心一样发展壮大，从而形成一个有效的竞争市场。教育社会组织的数量和规模上的不足使得政府难以形成常态化的购买教育公共服务机制。

2.购买教育公共服务的规范性不足

在对于何种情况下需要进行教育公共服务的购买、被委托方的选择和政府对被委托方权利的保障等方面仍缺乏规范的监督机制。同时，政府购买教育公共服务中的招投标方式、程序以及招标信息发布制度仍不够完善。在这种情况下，部分教育社会组织在参与政府购买教育公共服务的过程中就可能存在信息不对称的情况，政府在购买教育公共服务的时候可能达不到资源配置的最优效果。目前教育评估类的教育社会组织主要包括两类：一是从教育行政部门或教育事业单位脱钩出来成为社会组织；二是私营的教育评估机构。目前无论是市级的上海市教育评估院还是上海市各区的教育评估机构基本都已完成了和教育行政部门、教育事业单位的“脱钩”，成为独立的社会组织。但有些从教育行政部门或教育事业单位“脱钩”出来的教育评估机构其员工的工资福利仍由公共财政承担。研究咨询类的教育中介组织，如上海市教育科学院教育发展研究中心，也是财政拨款运作。而承接委托管理的教育中介组织虽然有成功中心这一类民办非企业单位，但是总体而言，能够独立运营的教育中介组织仍不多。

三、上海市政府购买教育公共服务的对策建议

自上而下的政府职能转变需要政府主动出击，在上海教育社会组织现有状况下，不管是教育社会组织的发展还是政府购买教育公共服务的政策落地，上海市政府都需要进行全方位的引导、推动和落实。

1.制定市级层面的政策指导意见，形成良好政策环境

目前，关于政府购买公共服务的指导意见、管理办法和条例都已发布，但还缺乏专门针对政府购买教育公共服务的政策文件。可以从上海市级层面出台政府购买教育公共服务的指导意见，并初步探索规范及准则的出台。在《上海市承接政府购买服务社会组织推荐目录》中明确列举出承接政府购买教育服务的社会组织的资质要求，同时做好教育社会组织注册的引导和支持工作。针对民办教育组织的发展，市政府层面也应出台相应指导政策促进其良好发展，如完善民办学校办学许可制度，清理教育行政审批事项，改进审批方式，简化审批流程，规范民办学校审批工作。清理纠正教育、财政、税收、金融、土地、建设、社会保障等方面不利于民办教育发展的政策，保护民办学校及其相关方的合法权益，完善促进民办教育发展的政策。

2.充分发挥民间资金作用，畅通民办教育发展渠道

充分利用好民间资金，对于民办教育的发展来说意义重大。市政府层面应出台相关政策鼓励和引导民间资金进入教育领域，激发民办教育体制机制上的优势和活力，探索民办学校和教育机构分类管理的机制，同时，需要鼓励和引导民间资金以多种方式进入教育领域。鼓励和引导民间资金进入学前教育和学历教育领域，扶持民办幼儿园特别是面向大众、收费较低的普惠性幼儿园，鼓励发展民办职业教育，鼓励和引导民间资金参与培训和继续教育。以社会需求为导向，积极鼓励民间资金参与在职人员职业培训、农村劳动力转移培训、转岗培训等各类非学历教育与教育培训，同时规范民间资金进入这些领域的程序，完善法律对民间资金的保障，允许境内外资金在上海合作办学，引导境外资金与教育基础薄弱地区学校合作办学，依法举办高水平的中外合作办学机构。

3.借鉴有益经验，不断完善购买教育公共服务的体制机制

依据现有资料，浦东新区政府购买教育公共服务的实践是各区中最为成熟的，但是，其经验并未形成一个可推而广之的指导意见。需要整合浦东新区及其他省市经验，并将这些经验逐渐推广。在推广这些经验的过程中，配套建立起市级层面的统一制度和标准。

（作者单位：中共上海市委党校）