沈阳市农村宅基地使用权流转存在的问题及对策

郑慧媛　张立芳

摘要 针对制约农村宅基地流转的各项问题，提出加快推进农村宅基地使用权流转的对策，以期为沈阳市经济社会快速发展提供保障。

关键词 农村宅基地；使用权流转；问题；对策；辽宁沈阳

中图分类号 F301.24；D923.2 文献标识码 A 文章编号 1007-5739（2016）05-0350-02

Abstract In view of the problems of restricting rural land transfer，the countermeasures to accelerate the circulation of rural land use right were put forward，in order to provide guarantee for the rapid development of economy and society in Shenyang City.

Key words rural residential land；use right transfer；problems；countermeasures；Shenyang Liaoning

沈阳市处于创建国家中心城市、全面振兴老工业基地的关键时期。随着重大项目的纷至沓来，建设用地需求急剧增加，亟待通过农村宅基地流转，盘活农村宅基地资源。沈阳市是东北地区经济、文化、交通和商贸中心，中国七大区域中心城市之一，是我国重要的装备制造业基地，东北地区最大的国际大都市，地处东北亚经济圈和环渤海经济圈的中心，具有重要的战略地位。

国家振兴东北地区等老工業基地战略实施10年来，沈阳市经济社会发展效果明显。随着大都市城市格局逐步确立，经济社会发展和人口的增加，城镇人口集聚效应明显，沈阳市中心城区外延式拓展加速，城镇化率保持稳步增长，目前城镇化率已接近发达国家水平。从城镇化发展的角度，随着建设用地需求急剧增加，沈阳市面临着城市和产业发展空间不足等问题；从农村经济发展的角度，大量农民外出打工，“空心村”现象突出，土地闲置率高；同时，农村居民点空间布局散乱，缺乏统一的规划建设。目前，沈阳市农村宅基地流转过程中面临着确权登记工作滞后，增减挂钩管理不完善等诸多问题。在国家日益从紧的土地政策下，亟需发掘沈阳市农村宅基地使用权流转存在的问题，不断提高土地的利用效率[1-2]。

1 存在的问题

1.1 农村宅基地确权登记工作滞后，农村宅基地面积底数不清

一方面，在对农村宅基地使用权进行确权登记颁证的过程中，可能会因为遗留的权属不清、面积超标等问题，导致了一系列困难，影响工作的开展。未确权在农村造成了不少宅基地产权模糊，不利于在农村推行宅基地退出政策。另一方面，农民没有认识到土地确权的重要性，很多申请工作都在建房后很久才开始，或者长期不办理，管理起来难度较大。这种乱建乱占农村宅基地现象导致农村空间布局散乱，土地粗放利用严重。权属不明确的地块，不但加大了相关部门的管理难度，涉及争议地块的农户也无法得到农村宅基地权益的法律保障[3]。

1.2 增减挂钩指标使用范围小，实际供需不匹配

城乡建设用地增减挂钩在保证项目区里各类土地面积平衡的基础上，通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，最终实现增加耕地面积，提高耕地质量，节约集约建设用地，城乡用地布局更合理的目标。目前，增减挂钩的“拆旧”，不能在允许建设区，二次开发、重复建设；“建新”不能在中心城区建，不能使用增减挂钩指标。造成了指标实际供需不匹配、级差地租不明显以及收益返还不均衡等状况[4-5]。

1.3 增减挂钩管理不完善，配套机制不健全

增减挂钩在指标管理上不完善。沈阳市现行的增减挂钩要求拆旧地块与建新地块必须一一对应，而且在地域上要尽可能接近，实行项目区整体审批。虽然便于监管和检查，但是对指标的生成和使用产生了限制。增减挂钩缺乏统一管理的交易与监管平台，没有形成土地资源的有效配置。

2 对策

2.1 做好农村宅基地使用权的确权登记

沈阳市急需加快推进农村宅基地使用权确权登记颁证工作，深化农村土地产权制度改革与建设研究，完善土地确权登记制度。首先，应在政府的监管下，通过引入第三方，由专业公司、专业人员、专业设备做好确权和流转之前大量的服务性工作。其次，通过逐步建立数据库，明晰每户农村宅基地权属、明确界址，维护农户土地财产权益。再次，让权利人在确保信息真实性的情况下，如实告知农村宅基地的面积、界限等具体情况，保护利害关系人的利益，为推行农村宅基地退出提供可靠的权属依据，维护交易安全。

2.2 完善增减挂钩的流转模式

通过建立增减挂钩统一管理的交易与监管平台，实现集体建设用地使用权与国有土地使用权同权、同价，直接进入土地一级市场流转，有效解决增减挂钩指标使用范围小等问题。在具体实施增减挂钩过程中，首先，针对农村居民点布局松散，村庄内部格局杂乱的问题，采取对原本零散分布的农村居民点进行整理复垦，合并分散地块等方式，推进土地规模化经营，促进农业增产和农民增收；其次，集中过于分散的乡镇企业和农村集体工矿闲置用地，统一规划，优化城乡用地结构和布局，提高土地利用效率；再次，完善必要的公共设施和基础设施，改善农民生产生活条件和农村生态环境；最后，盘活农村存量建设用地，为全市未来城镇建设及经济社会发展提供置换用地空间，扭转长期以来未能妥善解决的农村建设用地粗放利用问题，进一步促进土地资源的节约集约利用[6]。

2.3 构建第三方产权交易平台

首先，按照十八届三中全会《决定》要求建立农村产权流转交易市场，推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行。建立与国有土地出让、转让制度相衔接的集体建设用地出让、转让制度，推进农村土地管理制度改革创新。其次，通过第三方运营，启动农村土地市场，实现双方当事人信息互通，保证土地流转的公平性，在盘活农村闲置建设用地的同时实现农村宅基地的自由流转。

3 参考文献

[1] 刘李峰.农村宅基地使用权制度面临的问题及对策[J].城市发展研究，2008（4）：53-56.

[2] 李谱，韩立达.建立农村宅基地使用权流转制度问题探讨[J].理论导刊，2008（10）：13-15.

[3] 王春伟，田英，丁照勇.我国农村宅基地使用权流转问题的法律思考[J].商业时代，2009（17）：60-61.

[4] 赵忠君.农村宅基地使用权流转问题探析[J].国土资源科技管理，2010（3）：127-133.

[5] 唐俐.农村宅基地使用权流转问题探讨[J].现代农业科学，2008（9）：100-101.

[6] 江辉，焦卫平，路婕，等.关于中国农村宅基地使用权流转问题的探讨[J].中国农学通报，2007（12）：376-380.