现代城市建设中的土地利用规划探索研究

林兆丰

【摘要】文章分析了土地利用规划和城市规划各自的特点，阐述了现代城市发展现状以及建设中存在的问题。通过以上海的城市规划模式探索和陕西省的五大工程建设模式为例，探讨如何通过土地利用规划和城市规划有效的结合发展现代城市建设，提出了通过土地利用规划和城市规划有效结合进行现代城市建设的方法与思路。

【关键词】土地利用规划；城市规划；城市建设；生态城市

经济的快速发展带来了城市的快速蔓延与扩张，伴随着大型城市、特大型城市不断增多，适宜人类居住的城市越来越受到人们的青睐。城市的合理建设既要符合各类资源的有效配置，又要符合人类社会发展的。对于现代城市的建设该如何规划建设，是当前讨论比较多的话题。无论是新城市的建立还是旧城市的改建和扩张，土地对于城市的发展至关重要，并且合理有效的土地利用规划对于城市的建设发展能够起到推动作用。土地利用规划最重要的特征是其未来导向性[1]。正是这种导向性才使得土地利用规划对未来社会发展的定位、发展方向起到指引作用。土地利用规划同时也是政府实施决策的依据，好的导向性促进社会发展，相反，不好的导向性也有可能阻碍社会发展。

城市的建设发展，离不开科学有效的城市规划，更离不开土地利用规划的合理分配。在城市建设规划中引入土地利用规划理念对于城市建设用地、農业用地起到很好的指导作用。我国的土地利用规划体系主要有土地利用总体规划、土地利用专项规划、土地利用详细规划。其中，土地利用详细规划包含了城市（镇）土地利用规划和乡村土地利用规划。城市规划是一个时期城内城市的经济和社会发展、土地利用、空间布局以及各建设的综合部署、具体安排和实施管理。因此，如何把城市规划和土地利用规划有效的结合起来，使各自发挥所长，是目前现代城市建设探索的主要课题。

1、我国当前土地利用规划与城市规划现状

我国目前的城市总体规划中对于土地利用方面主要有主城区和卫星城等城镇（乡）建设用地规模，而土地利用规划除此之外还要包括农村居民点用地和交通水利等线型工程用地的规模，其外延大于城市总体规划的规模[2]。因此，能够将土地利用总体规划纳入到城市规划建设中，必然能够给城市规划提供土地利用的方向导向、土地供给、土地存储量等方面的有利条件。

我国城市土地利用规划目前并无具体的单行法规进行界定，各城市也没有在城市规划中编制独立的城市土地利用规划[3]。因此，在城市建设规划中，尽管有《城市规划法》和《土地管理法》都规定了两个规划应相互协调[3]但是，执行的效果并不理想，城市总体规划与土地利用总体规划的冲突与矛盾是近年来城市规划实施中遇到的突出问题之一[2]。

近年来，在现代城市发展中，确实存在一些城市规划与土地利用规划的矛盾问题。城市要发展扩张、但基本农田保护又必须坚持。因此，在实际城市建设工作中，经常会出现一些违法乱占用建设用地、耕地等情况。还有些城市规划中出现主功能区不明确，定位不清楚，资源过于集中、良好的生态环境不能保证的情况。

城市进程加速发展，政府规划中的很多功能区已经不能满足社会发展。很多新建的企业、住宅等实际上已经不能满足发展要求，同时也存在不合理的情况。因此，人们在交通、能源、环境等方面大量的需求，往往导致生态环境被破坏，使得人们的生活反而不方便，反而生活舒适度下降。同样，对于城市定位的不准确，往往也容易导致快速扩张的城市出现五花八门的功能区，没有各自特色，杂乱无章。各种经济区的建立，只考虑经济发展，却没有考虑生态承载力。很早就有学者呼吁建立生态城市，生态城市的建立必然要与土地的规划相适应，但是却一直没有被重视。

2、现代城市建设的土地利用规划新模式

2016年2月中共中央、国务院《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》中明确指出了城市规划建设管理中存在的问题，同时对城市建设发展提出了建设性意见和建议，并且鼓励走出一条有中国特色的城市发展道路，也指出了有条件的城市探索城市规划管理和国土资源管理部门合一的方案。

根据现代城市发展现状，探索出一条能够解决城市规划和土地利用规划问题，整合两个部门有效资源，并且适合我国国情的发展道路势在必行。在新模式的探索中，有的城市开展了“多规合一”的规划探索模式。例如，上海市对土地利用总体规划和城市规划的发展模式进行了探索，进行了“两规合一”的编制工作。这一改革举措使得城市规划工作与土地利用管理有效结合，发挥各自所长，对上海市的城市发展起到了非常关键的作用。

能够依靠当地地理环境、人文优势、经济发展等因素进行城市规划建设也是非常值得探索的新模式。陕西省在2012年结合土地利用规划和城市规划，重点开展了五大工程[4]，即渭北工业区建设、汉长安城遗址保护、秦岭北麓生态保护、八水润西安、公路交通枢纽建设，各工程目前均取得了较好的规划效果。渭北工业区是在西安渭河以北地区重点发展产业经济，作为西安工业新的承载地和发力平台，加快带动当地产业经济发展；西安南邻秦岭山脉，借助秦岭生态特点建国家一流旅游生态区；八水润长安则是一方面改善西安生态环境，另一方面增加湿地、生态水面建设；通过东、西、南、北交通枢纽的建设缓解交通拥堵状况。这五大工程的建设，从整个陕西省的交通、经济、人文环境、生态环境上利用土地规划和城市建设规划完美结合，充分利用各种资源有效进行整合，同时也是加快建设具有历史文化特色国际化大都市的新思路。

一个城市的建设除了本身经济发展需要外，能够符合当地土地利用现状，使人与自然和谐相处是当代城市建设所追求的最终目标。在城市规划的基础上，考虑到土地利用现状，建立生态城市是今后城市建设的一个新方向。生态城市的建立探索已久，国外一些国家起步较早，美国、巴西、新西兰、澳大利亚、南非以及欧盟的一些国家都比较成功的进行了生态城市建设。国内自20世纪80年代开始了生态城市探索和实践[5]。国内外相比较在建设模式的相同点有：发展循环经济、注重城市绿化、规划先行、提倡集约型城市空间结构，不同之处有：公众参与程度、城市特色、规划实施保障、科技支撑、以公共交通为导向进行城市开发[5]。因此，建设有中国特色的现代城市是当前城市规划建设所探索的新思路。

3、城市规划中关于土地利用规划实施中的方法建议

在总结一些城市发展经验，探索现代城市建设发展中，首先关于规划的理念应是土地利用规划先行。在对需要进行开发的建设区首先进行土地利用规划的土地储备备案。城市规划设计建立在对待开发的区域的土地用途的清楚并熟悉认识的基础之上，再做相关功能定位，根据一定的地理环境、交通环境、资源环境等进行建设，使得土地利用规划和城市规划共用“一张图”。同时，土地利用规划理念能够深入到城市规划中非常重要，既要考虑到土地利用的合理，又要符合城市发展状况；既要使土地利用总体规划在城市建设这块应与城市规划设计共用一张图，又要满足使得土地能够合理使用，城市建设有序美观。

无论是城市规划建设工作，还是土地资源管理工作，都是对现代城市发展提供未来导向的指挥棒。因此，探索出一条适合土地管理工作和城市建设工作能够互相发挥出优势的方法是当前的主要工作，所以，建立在土地利用规划基础之上的城市规划设计建议从以下几点着手：

第一，在空间发展中，土地利用规划应做到按城市功能定位进行土地利用规划，做好土地资源协调工作。特别是近郊城市建设用地和农业用地的清楚划分，使得现代城市建设的城市布局与土地利用总体规划共用一张图。将城市商业区，住宅区，生态涵养区，以及小规模农业经济区在进行土地利用类别划分的同时应注意城市规划的合理设计，利用好每一寸土地，设计好每一个职能。

第二，在时间上，对做好土地利用规划的地方，进行合理的时間安排，循序渐进做好开发。不按照一定的顺序进行开发，必然导致一些地方产生功能紊乱、给后续工作带来隐患。

第三，在生态环境和人文发展上，注重人与自然和谐相处。但凡在人类发展中，不顾自然而盲目开采开发的，最后必将受到大自然的惩罚。长期以来，我们国家一直倡导人与自然和谐相处。因此，住在一个满是钢筋混凝土的城市里，任谁也无法忍受，毕竟人也是自然的一部分，人的衣食住行都取之于自然，因而也应用于自然。在城市化进程中，忽略大自然在城市中的作用是难以置信的。花草树木既能美化周围环境，同时也能对每天大气中排放的各种污染物进行有效的过滤。树林又能对地方地下水源进行涵养。近郊经济作物的种植虽然需要大量的水源，但是能有效解决城市蔬果的需求，从另一个角度讲也是具有一定经济效益的，所以，在平衡近郊土地进行经济作物种植时要考虑城市的承载力等等。另一方面保护历史遗留的人文古迹，既是对先前祖先的尊重，也是人类历史文明的沿袭。所以，城市的建设与发展其实质是人类生态文明和历史文明的发展。

第四，在经济飞速发展的当下，很多城市原先没有发展经济产业区的用地规划，但当看到了市场前景想进行开发时，出现了用地矛盾。所以，在整合土地利用规划和城市规划的基础上，发展经济产业区、高新区等一些经济商圈时，不能一蹴而就。应合理按照当地土地利用状况，进行适当配置。该调整的进行调整，不能调整的应取消建设，防止因不合理的规划和建设导致城市发展畸形。

结语：

现代城市的建设是土地、经济、人文、环境等多方面因素共同作用的结果，只有把各方面有利因素结合起来最大效益的使用才能使城市建设更符合社会发展；只有把土地利用规划和城市规划有效的结合起来才能从根本上解决城市发展中不利因素。

参考文献：

[1]王万茂，规划的本质与土地利用规划多维思考[J].中国土地科学，2002，（16）：4-6.

[2]胡俊，规划的变革与变革的规划-上海市城市规划与土地利用规划“两规合一”的实践与思考[J].城市规划，2010，（34）：20-25.

[3]欧名豪，土地利用规划体系研究[J].中国土地科学，2003，（17）：41-44.

[4]何琦，五大重点工程助力西安国际化大都市建设[N].陕西日报，2014，4.8.

[5]薛梅，董锁成，李宇，国内外生态城市建设模式比较研究[J].城市问题，2009，（4：）71-75.