整体性治理视角下地方政府大部制改革研究

戚淑妍

摘 要：地方政府大部制改革，作为我国全面深化改革的关键环节之一，是通过整合地方政府部门和事项，以最大限度发挥政府职能，提高政府行政效率，降低行政成本。而这与整体性治理的中心理念、组织结构、现实目标有着较高契合性。因此，选取广东顺德大部制这一地方典型改革为例，结合整体性治理理论深入分析大部制改革过程中存在的诸多问题，并为地方政府未来改革提出以下建议：建立大部制下的整体性内部协同机制；职责整合机制；内外协调机制；监察约束机制。

关键词：大部制改革；整体性治理；地方政府

中图分类号：D63 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2016）08-0057-02

大部制改革，是近年来我国行政管理体制改革的重要内容之一。2007年，党的十七大报告明确提出，“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制”。2008年以来，我国部分省份开始探索大部制改革。2009年初，广东省印发《关于将深圳等地深化行政管理体制改革先行先试的意见》，将广州、深圳、珠海和佛山顺德等列入“创新行政管理体制先行先试”地区，自此顺德作为“先行先试”地区之一开始探索大部制改革。如今六年过去，顺德大部制改革格外引人瞩目，涉及目前政府体制改革的重要领域和关键环节，深具典型性。然而却也遇到诸多问题和挑战，亟须寻找改革突破口，因此本文结合整体性治理理论深入剖析顺德大部制改革实践，以期为地方行政体制改革的未来方向提供有益启发。

一、整体性治理理论与地方大部制改革的契合性

整体性治理理论，产生于20世纪90年代，最早由佩里·希克斯提出，是指在政府组织治理过程中，以公民需求为导向，借助先进的信息技术，强调组织整合与协同治理，对治理层级、职能、公私部门关系等碎片化问题进行有机的协调与整合，使政府治理不断“从分散走向集中，从部分走向整体，从破碎走向整合”[1]，这显然与我国近年来的大部制改革有着较大兼容性。

首先，在中心理念上，整体性治理要求以公共需求和公共利益為其理念先导，强调政府承担公共责任的重要性，主张政府职能回归公共服务，把解决公众问题作为核心任务。而大部制改革，其出发点则是在通过部门整合，改善政府管理和服务，建设人民满意政府。因此就其理念，两者都有“以人为本”“为人民服务”的共同要求。其次，在组织结构上，整体性治理是针对“碎片化”问题提出的一种整合部门的治理方法，强调通过协同合作以构建平等信任的伙伴关系。而大部制改革则提出多部门整合与协调参与的要求，是一种主张协同合作、治理主体扩大化的新型管理方式。因此，两者在组织结构上都尝试建立协同运作的整合机构。最后，在现实目标上，整体性治理提倡政府与其他部门进行协作以解决单部门难以协调的问题，实现政府治理结构和过程的优化，提高政府运作效率和服务质量。大部制改革同样如此，通过组织机构的重组，减少机构重叠、提高政府效率，重塑政府威信。

基于以上分析，整体性治理理论与我国大部制改革有着较高契合性，本文运用整体性治理理论深入分析顺德大部制改革的过程，并尝试为其未来改革提供启发和借鉴具有一定可行性。

二、顺德大部制改革问题的整体性治理视角透视

2009年初，顺德开始试行大部制改革，形成了典型“党政合署”模式。2009年9月，顺德区政府公布实施《佛山市顺德区党政机构改革方案》，对党政机构进行整合优化，按“合并同类项”原则将职能重叠或相近的党政部门合署办公，使机构设置从41个精简至16个，精简幅度接近2/3。其中设置1个纪律检查委员会机关，5个党委工作部门和10个政府工作部门[2]。2014年3月，顺德区正式印发《关于完善区属大部门职能设置的意见》，增设区农业局和区食品药品监督管理局2个部门，形成18个机构组织[3]。同年10月，广东省机构编制委员会正式批复《顺德区人民政府职能转变和机构改革方案》，同意其进一步完善大部制改革，并对其部门做出部分调整，大部门设置维持18个，其中包括5个新组建部门。这样顺德政府机构设置从41个到16个，再到如今18个，规模实现大幅压缩，切实践行大部门“宽职能、少机构”的要求。

但六年过去，“党政合署”的大部制改革出现了不少问题，改革已进入“瓶颈区”。从整体性治理视角来分析，顺德现行大部制改革的主要问题有：职能部门整合不足，上下层级对接欠妥，内外协同合作欠缺，监督与权力约束受阻。

（一）职能部门整合不足

从某种意义上说，大部门制是在一定程度上对专业化管理与职能分工的延续和重新调整[4]，虽不是简单的“合并同类项”，但每个大部门仍是由诸多小部门整合而成，必然会出现职能庞杂、科室激增、多元价值观冲突等难题，导致大部门凝聚力不足。因此为缓解大部门利益矛盾，顺德大部制改革坚持“人员一个不减”，在合并大部门中设立政务委员、局务委员等新型职位，并将政务委员按副处级领导职务配备，其职权相当于副区长[5]。这种创设虽能部分缓解大部门摩擦，是人事管理制度的一大创新。但自古以来，增减岗位理应符合编制需求，那新设职位的合法性与合理性到底何在？该职务是常设岗位，还是过渡时期的产物？这些问题尚未有定论，将不断挑战着部门领导的权威，不利于部门利益的整合与凝聚力的培养。

此外，顺德大部制改革的着力点在于调整组织结构以实现部门合并、机构整合，然而庞大的组织结构使原有多元文化和理念交混在同一大部门，难以在短期内实现内部优化。因此，大部门实际上变成表面“同类项合并”的组织统一体，缺乏内部理解与融合，同一部门的不同科室之间缝隙不断扩大。长此以往，必然会消解部门人员积极性，使政府治理网络破碎、行政成本增加。

（二）上下层级对接欠妥

无论是大部制改革，还是整体性治理，两者都主张通过整合职能相近、业务相似的部门和事项来加强部门间的协调合作，以发挥整体性政府的良好效果。因此大部制改革除了要注意横向同级部门的调整外，更要理顺纵向上下级部门的对接，但显然除了前者，后者在顺德大部制改革中也遭遇诸多尴尬。

首先是大部门内部上下级管理问题。2009年顺德大部制改革以来，党政机构设置直至2014年3月均维持16个部门，相较于最初41个部门的机构设置，精简了2/3。但力度如此之大的整合，使其内设机构变得庞杂臃肿。据统计，在2009—2010年完成“三定方案”后，顺德16个大部门共有内设机构227个，平均每个大部门设有内设机构14个以上[5]。因此尽管部门数量压缩了，但大部门内设机构不断增加，极大提高了大部门管理难度。

其次是区级政府大部门与上级政府对接问题。顺德大部制改革后，其政府机构设置与上级的不完全一致，在一定程度上打破了传统的职责同构，是尊重地方区域特色的重要体现。然而“异构”的部门设置，却使现有部门工作无法兼容。以顺德社会工作部为例，该机构对应省市级部门多达35个，其中省级19个，市级16个，形成“上面千条线，下面一根针”，不断影响着管理工作的正常开展。

（三）内外协同合作欠缺

目前，我国正处于社会转型关键期，公众对地方政府公共服务的需求趋向多元化，各类公共议题不断被强化，公共管理事务日渐增多，管理难度不断加强，这就要求政府部门开展协同行动，既包括大部门与大部门、大部门与上级部门之间的调整，也包括政府与市场、政府与第三部门、政府与公众之间的多方联动。

可正如前文所述，在大部制改革中，顺德大部门与大部门、大部门与上级部门之间的工作协调度仍有待提高。此外，顺德政府与市场、第三部门、公众的协调联动同样薄弱。据相关报道，顺德从宣布大部制改革到人事变动结束仅用了三天，如此短时间，如何保证政府科学收集、采纳多方意见呢？2010年5月，中山大学政务学院“顺德大部制改革调研结果分析报告”指出，顺德大部制改革的公众参与度得分很低，大部分调查对象都认为极少有民众被吸纳到改革过程中来[6]。这可充分说明顺德大部制改革的内外协调合作机制仍比较匮乏，亟须进一步通畅。

（四）监督与权力约束受阻

大部制改革是通过整合部门、改变组织形态来解决职能交叉、政出多门等问题，但是同时，改革使分散的部门利益和权力更加集中，其直接结果是强强联合造成部门权力扩张、监管难度扩大。因此能否对大部门进行强有力的监督和权力制约，是大部制改革成败的关键。然而实践证明，顺德大部制改革在该问题上尚未找到较好出路，顺德大部制改革中隐藏的大部门主义危机正逐渐显露，为大部制改革的进一步发展带来挑战。

因此，顺德在机构改革中尝试通过强化“行政决策、执行与监督分离”、建立新的獨立行政监察专员制度、加强纪检监察部门监督权等举措来提高对大部制的监督管理。然而，以上种种还没有跳出行政机构“内部监督”的怪圈，因此，在我国单一制官僚文化的影响下，政府层级监督、党政监督的作用注定有限，缺乏人大、政协、大众媒体、公众舆论等外部督促的监管体系将难以制约大部门权力。

三、顺德大部制改革的整体性治理对策

（一）建立大部制下的整体性内部协同机制

整体性治理理论下的大部制改革不是简单的“同类项合并”，而是一项复杂的系统工程，大部门的内部组织需要高度的认同和良好的协调。即必须加强部门间的信任和协同意愿，积极推进大部门价值取向的统一，塑造大部门的新型行政文化，以此消解部门主义。然而，纵观顺德大部制改革，目前的大部门内部往往缺乏沟通和协调，部门理念、利益和文化比较分散，不利于大部门的协同发展。因此为继续推进大部制改革，必须改变消极而碎片的部门理念，通过内部沟通协调来提升部门合作精神，实现在机构改革的同时，重塑部门强而有力的行政文化，优化部门内部协同整合机制，实现多元部门的相互理解、包容与合作。

（二）建立大部制下的整体性职责整合机制

在我国，不同层级的政府职能和行政任务不尽相同，因此我国各层级政府在推行大部制改革时，不一定照搬中央模式，地方可根据当地实际自主设立机构，而顺德大部制改革就是其中的典型。然而部门异构造成的“上面千条线，下面一根针”，又该如何适应呢？这就需要在机构设计的同时，建立健全整体性职责的有机整合机制，理清不同部门的职能和责任分配，避免留下管理“真空”，杜绝职能交叉与推诿扯皮，否则行政效率低下、行政成本重叠、政府信任缺失等仍会继续。因此，为更好地推进大部制改革，就要以全局的观念，从战略的高度，用宏观的视野，统筹兼顾各部门的利益和价值理念，清晰界定大部门的全新职责，并优化整合各机构要素，以实现1+1>2的治理效果。

（三）建立大部制下的整体性内外协调机制

整体性治理不同于全能型政府或纯粹市场的治理模式，而主张由不同社会主体协同提供公共服务，尤其对于跨部门、跨地域、跨专业的公共问题更是如此。因此，构建内外部门的良好合作关系，同样是大部制改革的重要内容之一。而针对顺德大部制改革当前缺乏外部参与的情况，亟须建起“官民合作”的网络形态。既要充分利用网络、大众媒体等公共平台，使大部制改革的信息数字化、透明化，从而加强政府与社会的互动，提高政府对公众的回应力，增强公众对大部门的理解与支持。同时也要将部分公共服务职能让渡于私人部门或第三部门，从而打破政府垄断局面，以满足公众的多元化和个性化需求。

（四）建立大部制下的整体性监察约束机制

大部制改革，其本身内涵和实践，都要求整合分散的政府部门，部门权力、财力将会更为集中，所以能否建起强而有效的权力约束机制，将关系到大部制改革的进程。对于该问题，顺德政府在部门整合与重设时，积极推行“行政决策、执行与监督分离”，这在表面形成了一定的权力制约，但却忽略了该监管模式仍属于行政内部监督，尚未改变部门同为“运动员”和“裁判员”的“双重身份”，使得大部门的监督工作“进退两难”。因此，为打破当前监督困境，必须构建整体性监察约束机制，积极推进来自权力系统以外的监督，包括各级人大的权力监督、“两院”的法律监督、公众的舆论监督……以此更好地遏制大部制改革中可能出现的“王”权局面，逐步消除大部门主义的隐藏危机。

四、结语

今天，我国正处于全面深化改革攻坚期，地方政府行政管理体制改革，包括政府大部制的良好推进，都将关系着治理现代化的实现，而整体性治理作为一种新的政府治理模式，为政府改革提供了全新的视角，给我国地方政府大部制带来了有益的启发。然而，整体性治理并不是万能的，能否对我国地方政府行政管理体制改革的进一步发展起到积极作用，还需结合配套机制因地制宜的推进。

参考文献：

[1]竺乾威.从新公共管理到整体性治理[J].中国行政管理，2008（10）.

[2]张瑞.行政管理体制改革的新尝试——关于广东省顺德区行政管理体制改革的调研与思考[J].中国特色社会主义研究，2010（6）.

[3]梁雯雯，刘敢敢.顺德深化大部制改革，增设两个部门昨日挂牌[EB/OL].顺德城市网，（2014-04-01）http：//www.shu

ndecity.com/a/szsd/2014/0401/126295.html.

[4]王佃利，吕俊平.整体性政府与大部门体制：行政改革的理念辨析[J].中国行政管理，2010（1）.

[5]吴月.边界的整合与重构——对地方政府大部制改革的个案分析[J].改革研究，2012（12）.

[6]叶贵仁.权威体制下的分散式改革模式研究——以广东省大部制改革为例[J].学术研究，2013（3）.