农地流转现状、区域差异及影响因素分析

郭贯成　侯嘉慧　丁琳琳

摘要：以江苏省为例，在分析农地流转现状及区域差异的基础上，探究影响农地流转的主要因素。结果表明：（1）江苏省整体上农地流转现象比较普遍，但苏南的流转比例明显高于苏中和苏北；（2）流转方式上，以转包和出租为主，苏南股份合作的比例较高；（3）实现流转的形式上，农户大多通过集体组织实现流转，正规的流转市场亟待建立；（4）流转租金上，表现为苏南>苏中>苏北，反映了土地价值的差异；（5）农户流转承包地时大多签订过合同，苏南的比例最高，书面合同也多数进行过公证。从影响因素来看，二三产业发展和非农就业的增加仍然是影响农地流转的主要动因；农户的资源禀赋和农地产权状况也在一定程度上影响农地流转。最后提出了完善农村承包经营权制度，提高产权的安全性和稳定性，促进二三产业发展和非农就业，推进农民工市民化进程等政策建议。

关键词：农地流转；区域差异；资源禀赋；农地产权状况；非农就业

中图分类号： F321.1 文献标志码： A 文章编号：1002-1302（2016）07-0563-03

20世纪80年代我国农村实施家庭联产承包责任制，土地所有权和承包经营权的分离，是农地得以流转的前提。因此，农地流转指的是一种土地使用权或承包经营权的转让。适当的农地流转对于解决土地细碎化、发展农业生产规模化经营、提高农业生产效益、促进土地资源的合理配置、增加农民的财产性收入具有重要意义。中央政府也多次提出“按照依法自愿有偿原则，引导农村土地经营权有序流转，发展农业适度规模经营”。农地流转引起政府及学者的广泛重视和关注。对于农地流转问题的研究，现有文献多集中在农地流转的现状、特征、制约或影响农地流转的因素[1-5]、农地流转市场的形成及原因[6]、农地流转的效益分析，如农地流转对农村劳动力转移[7]、农户福利[8]、土地生产率[9]的影响等几个方面。本研究以江苏省为例，通过对比苏南、苏中和苏北农地流转的情况，总结当前农地流转的现状及区域之间存在的差异，在此基础上探究影响农地流转的主要因素，以期为改进农地流转政策提供科学依据，也为其他地区土地承包经营权的流转提供借鉴和参考。

1 调查样本情况

本研究所采用的数据是2014年开展的“江苏省农村土地问题百村调研”的部分数据。调研一共覆盖江苏省7个地级市，其中包括苏南的镇江和苏州，苏中的扬州和南通，苏北的盐城、宿迁和徐州，基本代表了苏南、苏中和苏北不同的经济发展水平。采用农户问卷调查的方法，共发放问卷1 890份，有效问卷1 744份，其中苏南394份、苏中540份、苏北810份。

2 农地流转的现状及区域差异

江苏省虽然是农地流转较快的地区之一，但省内不同地区仍然存在一定差异。本研究通过对比苏南、苏中、苏北农地流转情况的差异，了解当前省内农地流转的现状。

2.1 农地流转比较普遍，地区之间存在差异，苏南流转比例明显高于苏中和苏北

与全国其他地区相比，江苏省农地流转的比例整体呈现较高的趋势，但苏南、苏中、苏北的农地流转比例存在着显著差异。从表1可以看出，流转宗数上，在苏南被调查的农户中有70.3%的农户发生了农地流转行为；流转面积上，苏南的流转比例也达到了59.7%。无论是流转宗数还是流转面积，苏南的流转比例都是最高的，几乎是苏中和苏北的2倍，苏中的流转比例略高于苏北，但差距不大。

2.2 流转方式以转包和出租为主，与苏中、苏北相比，苏南股份合作的比例较高

表2显示，现阶段农地流转的方式有转包、转让、出租、互换、股份合作、代耕及其他，其中转包和出租是主要方式。

从表2可以看出，转包是苏南最主要的流转方式，而苏中和苏北最主要的流转方式是出租，原因可能是苏中和苏北有大量农民外出打工，进而将承包地流转给本村以外的人。苏南以股份合作方式实现农地流转的比例远高于苏中和苏北，这与苏南的特色有关，如苏州有大量的股份合作社。苏中和苏北农地流转中采用代耕方式的比例也明显高于苏南。采用转让和互换方式流转的农户很少，不是常见的流转方式。

2.3 农户大多通过集体组织实现流转，流转市场亟待建立

由表3可以看出，当前农地的流转主要是通过集体组织实现的，这种现象在苏南表现得尤为明显，发生农地流转的农户中有92.1%是通过集体组织实现的，苏中和苏北的比例也很高；其次还有部分农户是自己联系实现流转的，靠承租人联系和别人介绍流转的较少；通过正规流转市场实现流转的几乎没有，这反映出当前农地流转主要还是政府主导的，政府应当采取措施建立农地流转市场，解决信息不对称等问题，鼓励农民自发地流转土地。

2.4 流转租金上呈现苏南>苏中>苏北，反映了土地价值的差异

由于地价是地租的资本化，所以苏南、苏中和苏北在农地流转过程中产生的租金不同能够在一定程度上反映其土地价值的差异。由表4可知，苏南、苏中和苏北的农地流转价格存在一定差距，基本呈现苏南>苏中>苏北，与各地经济发展水平相吻合。苏南的流转价格大致在12 000～30 000元/（年·hm2）；苏中的流转价格在10 125～24 000元/（年·hm2），南通略高于扬州；苏北的流转价格7 500～15 000元/（年·hm2），其中盐城略高。农地的流转价格在很大程度上受地区经济发展水平的影响，经济发展水平的提高将带动土地价值的提升。

2.5 农户流转承包地时大多签订过合同，苏南尤为明显

农地流转时的合同安排对于规范流转双方的行为具有重要作用，在一定程度上反映农地流转的市场化、契约化程度。图1和表5分别显示了苏南、苏中、苏北农地流转时的合同订立情况和约定形式。从图1和表5都可以看出，就江苏省而言，发生农地流转的农户大多会签订书面合同，口头协议已经不是主要约定形式，反映出过去农村基于人情关系的信任在弱化，而更多地向市场化、契约化的方向发展。其中，苏南签订合同的比例最高，达到了87.8%，苏中略低于苏北。

由表5还可以看出，在签订过书面合同的农户中也多数进行过公证，苏南和苏北的比例较高，达到了55%左右，苏中略低。

3 农地流转的影响因素分析

据前文分析可知，江苏省农地流转比较普遍，但地区之间存在差异。笔者试图了解产生这种差异的原因，即影响农地流转的因素。一般认为，农户的个人特征（如年龄、性别、受教育程度等）、资源禀赋、农地产权状况、地区经济发展水平、非农就业水平、外来资本、村集体作用和农业政策等[10-11]都会影响农地流转，本研究基于农地供给和需求角度重点探究资源禀赋、农地产权状况、二三产业发展和非农就业对农地流转的影响。

3.1 农户资源禀赋对农地流转的影响

农户资源禀赋如何影响农地流转，禀赋效应理论能够解释这一问题。在乡土气息浓重的中国，对于长期以来以农为生的农民而言，土地不是一般的经济要素，而是在其他因素不稳定的情况下唯一的生存保障，因此土地被赋予了情感和寄托。这种人格与财产的紧密相连使得丧失人格财产的痛苦无法通过替代物来弥补的感受被Thaler定义为“禀赋效应”[12]。在这里将“禀赋效应”理解为一种对土地的依赖性，正是由于土地是人格化的财产，农民对土地的依赖程度较高，因此农民对农地流转的预期价格会偏高，从而抑制了流转。

农户的资源禀赋可以用人均承包地面积来衡量，一般认为，人均承包地的面积越小，禀赋效应越高，或者说农民对土地的依赖性越强，农地流转的可能性越小；人均承包地较多，农民更关注其经济效益，家庭经营实现不了规模效益，更倾向于把农地流转出去从事非农产业，获得土地流转收入和非农收入。但实地调研的统计数据显示，苏南地区人均承包地面积约为0.058 8 hm2/人，苏中0.068 4 hm2/人，苏北 0.108 8 hm2/人，苏南人均承包地面积最少，但流转比例最高，这可能与其他因素的影响有关，人均承包地面积对农地流转的影响还须进一步研究。

3.2 农地产权状况对农地流转的影响

关于农地产权状况对农地流转的影响，应从农地产权赋权和地权的稳定性两方面来探讨[13]。首先，明晰的赋权是农村土地承包经营权流转的基础，如果农地产权的边界不明确，其参与市场交易的可能性就会降低。通过承包经营权的确权发证，可以提高产权的安全性，农民流转土地后的预期收益越稳定，农地需求和供给的意愿越高。通过实地调研发现，近年来江苏省的土地承包经营权明晰程度已经较高，苏南、苏中、苏北的承包地发证率分别达到95.8%、92.5%、87.7%。当前土地承包经营权的明晰程度仍然影响农地流转，但对江苏省而言，随着承包地发证率不断提高，这种影响逐年减小。

除了明晰的赋权，地权的稳定性也是影响农地流转的因素之一。农村第2轮土地承包延长30年不变，为农地承包经营权的市场流转提供了制度保障，但事实上农地流转的市场化水平并未如预期一样显著提高，多数村庄都会定期进行土地调整，导致现行农地承包经营权稳定性较差，农户土地投资积极性受挫，降低了土地边际生产率，使土地边际收益曲线位于较低的水平，导致农地需求不足[14]。延长土地承包经营权期限，实行土地使用权长期化，有利于保障农民土地权利，需求主体对地权稳定性预期越高，投资的积极性越大，租入农地的可能性和租入农地的面积也越大。

3.3 二三产业发展和非农就业对农地流转的影响

由于农业的比较利益低于第二、第三产业，随着地区非农产业的迅速发展，农村劳动力大规模向城市和乡镇企业转移，且数量持续递增。国家统计局2014年5月发布的数据显示，至2013年，全国农民工总量已达到26 894万人，其中外出农民工16 610万人，本地农民工10 284万人。二三产业发展吸纳了大量的农村劳动力，促进了农村人口的非农就业，对农地流转起到了较大的推动作用。从供给和需求的角度来看，大量农村劳动力非农就业使得从事农业生产的人数和时间减少，同时非农收入占家庭总收入的比例逐渐增加，禀赋效应降低，农民对土地的依赖程度减小，自愿将土地流转出去，因而农地流转中的土地供给增加，农户租入土地的需求减小。以苏南地区的苏州市为例，其临近上海，非农经济发展迅速，一方面大量农村劳动力从事非农产业，农地供给增加；另一方面，其凭借地缘优势，吸引越来越多的资本下乡，农地需求旺盛。因此，越来越多的农地流向种粮大户、农业企业、土地股份合作社等，实现了规模经营。数据显示，2011年苏州市农地适度规模经营面积占承包地面积的比例已经达到80%，当年农业吸引外资2.65亿美元。而其他地区则由于区位、经济发展水平等因素的不同，农地流转受到一定限制。

4 结论与政策建议

4.1 基本结论

本研究通过将调研覆盖的江苏省7个地级市按苏南、苏中、苏北划分，比较了各地区农地流转情况，得到以下结果：（1）江苏省整体上农地流转比较普遍，但苏南的流转比例明显高于苏中和苏北；（2）流转方式上，以转包和出租为主，苏南股份合作的比例较高；（3）实现流转的形式上，农户大多通过集体组织实现流转，正规的流转市场亟待建立；（4）流转租金上，呈现苏南>苏中>苏北，反映了土地价值的差异；（5）农户流转承包地时大多签订过合同，苏南的比例最高，书面合同也多数进行过公证。

在对农地流转现状分析的基础上，本研究从农户的资源禀赋、农地产权、二三产业发展和非农就业的角度探讨了影响农地流转的主要因素。其中，农户的资源禀赋主要指人均承包地面积，农地产权状况包括土地承包经营权明晰程度和地权稳定性。研究表明，二三产业发展和非农就业的增加仍然是影响农地流转的主要动因；农户的资源禀赋和农地产权状况也在一定程度上影响农地流转，但资源禀赋中，人均承包地面积的影响方向不明确，产权状况中，由于江苏省承包地发证率已达到较高水平，承包经营权明晰程度对农地流转的影响逐渐减小。

4.2 政策建议

虽然江苏省农地流转已比较普遍，但区域差异明显，仍有较大的发展潜力。为促进农村土地承包经营权流转，实现规模经营，增加农民财产性收入，应该从以下几方面着手。

第一，产权的安全性和稳定性是农地流转的基础，须进一步完善农村承包经营权制度。首先，要进行明晰赋权，通过继续推进承包地确权发证工作进一步提高土地承包经营权的明晰程度。同时，限制土地的频繁调整，延长土地承包经营权期限，实行土地使用权长期化，加强农地承包经营权稳定性。

第二，非农就业、人口迁移对农地流转起巨大的推动作用，因此推进农地流转必须考虑农民的非农就业水平。首先，加快地区二、三产业发展，增加农民非农就业的机会，促进农村人口向非农产业及城镇转移，农民从事非农产业的收入比进行农业生产经营的收入有所提高，农地流转的意愿就会增加。在此基础上，促进农民工与城市的融合并向市民身份转变，这也是推进农地流转的重要举措。否则，农民工市民化进程受阻，农地仍是农民的最后保障，流转不易形成。

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