安义县农村承包土地经营权抵押贷款试点工作的探索与创新

■罗　伟，雷　松

安义县农村承包土地经营权抵押贷款试点工作的探索与创新

■罗伟，雷松

本文详细介绍了安义县农村承包土地经营权抵押贷款试点工作推进情况、运作模式，分析了当前面临的困难，进而提出了相关建议，对加快农村土地经营权抵押贷款的发展有借鉴。

农村承包土地经营权抵押贷款；土地托管；土地流转；组合模式

罗伟，雷松，中国人民银行安义县支行。（江西安义330500）

农村承包土地的经营权抵押贷款（以下简称农地抵押贷款）试点目的是在盘活农村土地资源、深化农村金融改革、缓解新型农业经营主体融资难问题上探索一条符合市场化运作规律、可复制、易推广的路径。安义县试点工作秉持“重市场，重培育；先规范，后发展；先立点，后促面”理念，以问题为导向，以市场化运作为前提，依托农业产业化龙头企业，发挥其贴近市场、辐射纽带性强优势，融合土地流转、土地托管、增信担保、农业保险、风险处置等市场化元素，整合行政资源、财政资源、企业资源、金融资源，通过打造符合市场化运作规律“试点商圈”，探索了一条农地抵押贷款新路子。截至2016年6月末，安义县银行业金融机构累计发放农地抵押贷款22笔1055万元，余额985万元。

一、背景介绍

（一）安义县农业融资环境。我国土地资源的基本国情是人多地少，安义县亦是如此，人均耕地不足1.2亩。剩余劳动力去向城市务工经商，特别是上世纪90年代后随着安义铝合金产业发展势头良好，农村劳动力大量向外输出，据统计全县50%的人口在县域之外工作、生活，农村土地由缺少转变成闲置。大量外县种植能手、大户在安义承包经营，由于信息不对称问题，抑制了种植大户获贷比例。如何促进农业适度规模发展，加大农业信贷支持力度，成为安义县农业发展面临的问题，金融创新迫在眉睫。

（二）全国试点县应时而来。2015年12月27日，十二届全国人大常委会第十八次会议审议通过，授权安义县为全国农村承包土地经营权抵押贷款试点县。试点工作法律障碍消除，对迫切需要信贷支持的农业经济无疑是雪中送炭，安义县农业融资迎来新契机。但试点工作诸多棘手问题还亟待解决，如经营权权属价值实现、价值评估、风险处置以及在当前民间借贷市场活跃背景下如何把控信贷资金流向等问题。如何消除各方顾虑，调动市场主体积极性，成为试点工作打开新局面的关键。

（三）银企携手创新应势而生。人民银行安义县支行立足实际和现实资源，推动金融创新和银企合作，依托农业产业化龙头企业——江西省绿能农业发展有限公司①江西绿能农业发展有限责任公司（以下简称“绿能公司”）于2010年组建，注册资金1000万元，建立了“基地+合作社+家庭农场+农户+加工”的生产管理模式，年产值约7800余万元，利润达300万元，基地辐射安义、奉新、靖安等区域，通过土地流转、订单农业等直接带动农户6700余户，区域农民人均增收2500元左右。，携手安义融兴村镇银行②安义融兴村镇银行是哈尔滨银行发起设立、全资控股的一家新型农村法人金融机构，于2011年6月开业。五年来，安义融兴村镇银行立足小微，稳健经营，严控风险，利税持续增长，发展势头良好，其“融义贷”贷款产品为推动安义县特色铝合金产业发展做出重要贡献。，结合试点工作要求，创新打造农地抵押贷款组合模式，以市场化为推手，将信贷政策落地变成实实在在的“信贷产品”，为安义县试点工作寻找到出新的突破点。

二、试点工作推进情况

（一）加强试点工作组织领导。2016年3月成立了安义县农地抵押贷款试点工作小组（安府办字［2016］8号），组长、副组长均由政府主要领导及分管领导担任，成员单位主要有:县金融办、农业局、司法局、银监办、承贷银行及各乡镇场负责人。试点工作小组下设办公室，办公室主任由县人民银行行长兼任。

（二）完善相关制度建设。一是出台了《安义县农村承包土地经营权抵押贷款试点实施方案》（安府办发〔2016〕8号），确定了县农业银行、邮储银行、村镇银行、农村合作银行为试点主要承贷机构。明确了工作目标、实施步骤、推进措施。二是出台了《安义县农村信用体系建设实施方案》（安府办发〔2016〕42号），大力推动农村信用体系建设，营造良好的农村信用环境，促进农村信用体系与试点工作的有效衔接，进一步扩大农村信贷支持力度。

（三）设立贷款风险缓释基金。2016年3月29日，经安义县政府第五次常务会会议研究决定，由县政府出资300万元，设立试点风险缓释基金，风险缓释基金是由县财政出资，主要用于缓解农地抵押贷款试点违约风险，发挥财政资金对金融风险的主动防控作用，消除银行顾虑，保证试点工作顺利开展。同时，制定《风险缓释基金管理办法》，建立约束机制，调动试点行的工作积极性。

（四）建立沟通协调交流机制。建立微信联络平台，通过平台及时联络政府部门和金融机构的负责人及经办人员，加强工作与沟通。先后六次召开承贷银行工作推进会，督促承贷银行积极开展农地抵押贷款工作。同时，多次开展乡镇调查研究，走访种粮大户、产业化龙头企业、涉农金融机构，研究试点工作面临的困难和问题，开展政策协调与解答。

三、农村抵押贷款运作模式

市场化运作是农地抵押贷款的方向和出路，安义县秉承试点意义，坚持以市场化运作为推手，探索可持续发展的路子，依托农业产业化龙头企业带动土地流转、种植大户发展的融资模式，创新推出“龙头企业+土地流转+土地托管服务+增信担保+银行信贷+农业保险+风险缓释+市场退出”的贷款组合模式。2016年6月23日，安义融兴村镇银行携手绿能公司，向该公司托管的其中17户种粮大户发放首批贷款255万元。

（一）模块构成

该模式由五个模块组合而成，包括“土地流转模块”、“土地托管模块”、“风险控制模块”、“融资管理模块”和“风险处置”模块。

1.土地流转。根据安义融兴村镇银行与绿能公司的合作协议以及贷款管理办法，贷款对象种植耕地必须是通过合法方式获得经营权的土地或承包绿能公司通过流转方式获得经营权的土地。17户种粮大户流转土地面积合计8986亩，最少的460亩，最多的610亩。

2.土地托管。绿能公司与300户种粮大户签订3万余亩“土地托管”服务协议，服务项目包括提供农资购买、农机作业、粮食烘干、粮食回购等，并且绿能公司承诺按优于市价3分钱收购托管户的稻谷。

3.风险防范和保证。一是绿能公司与安义融兴村镇银行签订合作协议，为托管农户进行融资担保增信。二是绿能公司为农户投保农业保险，包括政策保险和商业性保险。其中，政策保险赔偿率为300元/亩，商业性保险为500元/亩，收益人为绿能公司。三是风险缓释机制的保障。贷款风险银行、政府各承担50%的损失。三道防控风险的闸门为银行信贷风险防控奠定了坚实基础。

4.融资和资金管理。安义融兴村镇银行与绿能公司签订2000万元的授信协议，保证了企业签约农户的信贷需求。同时，要求绿能公司全面掌控贷款资金，封闭管理，按服务项目扣减，水稻销售回款后及时还贷，杜绝信贷资金流向非生产经营领域。

5.风险处置。若农户生产经营出现问题，绿能公司可依协议收回该农户的土地经营权，依法流转给其他签约农户或新加盟农户。

（二）贷款流程

1.签订托管协议。种粮大户与绿能公司签订《水稻种植服务协议》，向其缴纳管理费并提供农产品。绿能公司依据农户融资实际需求，为农户融资增信并为其贷款提供担保。

2.申请贷款。农户经过土地流转登记后，向试点银行申请贷款，向企业提出融资担保申请，签署有关协议，银行经过审核授信发放贷款。

3.贷款处置。试点银行在借款农户确实无力偿还贷款时，先委托绿能公司处置土地经营权，代偿贷款。银行在实施追偿权后仍无法清偿的贷款资金本息实际损失，由风险缓释基金补偿50%。

（三）市场化运作破题探索

1.依托龙头企业建市场运营系统，破解运行机制难题。安义县以省级农业产业化龙头企业绿能公司为核心，以土地托管服务协议为纽带绑定上游种植大户，并以农户信贷融资服务为导向，整合土地登记流转、增信担保、风险分担等资源，建立水稻产供销等全方位服务为一体的机制健全、措施明晰、保障到位的运作体系。在这一体系里市场化运行主导全领域，各方积极性被激发，市场“无形之手”作用充分展现。农民种粮有服务，技术有保证，融资无顾虑；银行借贷风险可控，市场退出渠道健全；企业产品实现标准化，助农服务有收益，粮源有保障，多方收益，利益共享。

2.整合行政和市场主体资源，破解行为规范难题。绿能公司通过规模化、集约化、专业化大田托管服务，为种植大户提供农资购买、农机作业、粮食烘干、粮食回购等服务项目，较好地解决了“怎么种好地”问题，农民科学种地，亩均增收200元。绿能公司注资400万元，安义供销合作社注资200万元，联合为农户提供融资担保，根据种粮大户经营面积等提出专业性的融资额度，并全程实行贷款资金封闭管理，服务项目扣减和水稻销售回款在“一行两户”间结转，杜绝信贷资金外流。同时依据绿能公司与种粮大户托管服务协议，对农户土地流转行为进行了规范，约束其依规流转。

3.构筑三道防火线，破解市场风险防控难题。实践过程中，农地抵押贷款涉及的各方都存有较大顾虑。农户担心告贷无门，银行担忧抵押资产难处置和风险担负比例大，企业担心担保风险以及自然灾害。对此，安义县采用企业担保、农业保险、风险缓释机制保障构筑“三保”防线，建立完善“政府引导+财政补贴+农业保险+企业担保+信贷支持”的农业融资风控模式，为承贷银行、企业以及农户“保驾护航”。三道防控风险的闸门为银行信贷风险防控减压，提高了农户贷款可获得性，调动了企业的积极性。

4.做好风险资产处置工作，破解信贷市场退出难题。活跃的土地流转市场是抵押物处置的前提和保证。安义县依托绿能公司搭建土地托管融资综合服务平台，为农户增收、粮食增产提供保障，极大地吸引了农户土地托管的积极性，进而增进“试点商圈”的活跃度，保证了土地流转“微”市场的活跃度，为市场退出机制建立奠定了基础。一方面，绿能公司实时掌控土地流转需求，土地经营权按实际经营效益定价。另一方面，假若农户生产经营出现问题，无力偿还银行贷款，绿能公司可依据协议代为处置该农户的土地经营权，依法流转给其他签约农户或新加盟农户，实现了系统内抵押物处置的市场化运作，降低了抵押物流动性不足的风险，消除承贷银行风险处置的顾虑。

四、面临的困难和问题

通过实地走访调研、收集承贷银行问题反馈、与兄弟行学习交流等多种方式，我们发现农地抵押贷款普遍存在土地规范流转的约束和激励机制未充分体现、信贷风险难控制、专业的权属价值评估体系不健全、风险处置难实现等问题。由于农业产业比较效益低且抵御风险能力不强，导致农业投入相对不足，市场活跃度不高，市场退出渠道受阻。加上农业经营存在自然灾害等不可抗因素，又进一步增加了试点行的顾虑，市场主体积极性受到抑制。深入剖析其根本原因，在于市场运营机制不顺畅，市场“无形之手”作用未充分呈现。农地抵押贷款过度依赖政府部门的推动，而相关市场和制度的建立健全是一项耗时、耗资的长期投入，不可能一蹴而就。

五、试点工作的建议

（一）逐步完善相关市场和制度建设。进一步促进土地流转工作规范性操作的意识，推动政府部门改进服务、主动出击，简化办事流程，便于农户加快正规登记流转进程；出台农地抵押贷款价值评估办法，建立专业价值评估体系；积极推动安义县农村经济金融服务有限公司的筹建工作，规范土地流转市场。

（二）积极推动农村信用体系建设。出台星级信用农户评定办法，加快农户信用档案收集、统计、完善，建立农村信用数据库，为银行提供信贷依据，提高农户农地抵押贷款可获得性。

（三）允许企业发展金融期货。利用期货工具实现风险对冲，防止因价格波动、自然灾害等因素，导致绿能公司亏损过大影响经营，控制其市场风险。

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1006-169X（2016）09-0092-04