攀枝花市本级财政支出分析与对策

四川省攀枝花市财政局

攀枝花市本级财政支出分析与对策

四川省攀枝花市财政局

财政作为政府的调控手段，在管理经济社会事务中起着举足轻重的作用，而财政支出不仅体现了经济发展的成果，还体现了政府所能提供的公共服务能力。为此，攀枝花市财政局通过对2010年至2015年市级财政支出情况进行分析，进一步发现了市级财政支出中存在的问题并提出相应的对策，旨在为今后优化财政支出提供有益借鉴。

一、攀枝花市本级财政支出现状

（一）支出规模

攀枝花市级财政支出包括一般公共预算支出、政府性基金预算支出和国有资本经营预算支出①按照《预算法》规定，政府预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社保基金预算等。但由于社保基金预算运行封闭，其收支相对独立于前“三本”预算，因此，在对市本级财政支出进行分析时，没有将社保基金预算支出纳入分析范围。。2010年至2015年，市级财政支出规模从41.32亿元上涨至53.25亿元，其中，一般公共预算支出在总支出的年均占比为80.8%、政府性基金预算支出年均占比为19.1%、国有资本经营预算支出年均占比为0.1%（见表1）。

表1　2010年至2015年市级财政支出规模明细表　单位：亿元

（二）支出来源

财政支出来源可分为市本级财政收入和上级转移支付两个部分。经计算，上级转移支付支出规模呈现逐年上升趋势，从2010年的11.97亿元增至2015年的24.47亿元，年均占比为34.8%；市级财政收入形成的支出规模呈现“倒U”型趋势，先从2010年的29.35亿元升至2013年的41.23亿元，再降至2015年的28.8亿元，年均占比为65.2%（见表2）。

表2　2010年至2015年市级财政支出来源明细表　单位：亿元

（三）支出结构

根据财政部印发的《政府收支分类科目》，财政支出可按照功能分类和经济分类进行划分。

1.支出功能分类

按照支出功能划分，财政支出包括公共服务、社会事务、社会保障和经济发展等四大类16个小类。其中，公共服务类支出（含一般公共服务、公共安全和城乡社区事务等）从2010年的19.55亿元降至2015年的16.71亿元，年均占比为40.8%；社会事务类支出（含教育、科学技术、文化体育与传媒、医疗卫生和环境保护等）从2010年的8.54亿元增至2015年的17.7亿元，年均占比为26.5%；社会保障类支出（含社会保障和就业、住房保障支出等）从2010年的5.48亿元增至2015年的6.25亿元，年均占比为8.9%；经济发展类支出（含农林水事务、交通运输、资源勘探事务、商业服务事务、国土资源事务和其他支出等）从2010年的7.76亿元增至2015年的12.6亿元，年均占比为23.8%（见表3）。

表3　市级财政支出功能分类明细表　单位：亿元

续表

2.支出经济分类

按照支出经济划分，财政支出包括行政类、保障类、基建类等三大类7个小类。其中，行政类支出（含工资福利支出、对企事业单位的补贴、其他资本性支出等）从2010年的16.05亿元到2015年的16.47亿元，年均占比为39.8%；保障类支出（含商品和服务支出、对个人和家庭的补助等）从2010年的20.91亿元到2015年的24.02亿元，年均占比为55.2%；基建类支出（含债务利息支出、基本建设支出等）从2010年的0.39亿元到2015年的3.06亿元，年均占比为5%（见表4）。

表4　市级财政支出经济分类明细表　单位：亿元

综上分析，市本级财政支出存在以下四个特点：

（1）支出增速大幅下降。2010年到2015年，市本级财政支出增速分别为-8.5%、22.4%、12.6%、5.9%、-7.3%和-4.7%，下降趋势十分明显（详见图1）。造成支出增速下降的原因有三：一是近年来，市里不断加大对县区的资金投入力度，这在增强县区自我保障能力的同时，客观上拉低了市级列支占比；二是受经济下行压力加大的影响，财政收入出现负增长，相应影响了财政支出的增长；三是在2014年米易县纳入扩权强县范围后，原市级承担的米易县支出责任下划至米易县，减少了市级财政支出规模。

图1　攀枝花市本级财政支出增长率变化图

（2）民生支出保障较好。在过去五年间，市委、市政府高度重视民生民本工作，以民生工程和民生大事为载体，通过市级财力安排、争取上级支持、盘活存量资金、创新投融资方式等多个渠道，及时筹措民生保障资金，不断加大民生投入，全力解决好各类民生问题，市级的教育、社会保障、医疗卫生等民生支出合计占比长期保持在68%以上，超过全省平均水平，为攀枝花市率先建成小康社会、打造美丽幸福攀枝花提供了坚实基础。其中，教育支出从2010年的3.9亿元升至2015年的9.43亿元，实现了高基数下的快速增长，其支出占比排位长期处于各类支出第一；医疗支出也从2010年的1.96亿元升至2015年的4.59亿元，其支出占比排名仅次于城乡社区事务、教育、交通运输、社会保障、公共安全和一般公共服务，处于第七位的水平。

（3）对上级财政依赖度高。从支出来源可以看出，上级转移支付形成的支出占比逐年上升，从2010年的29%升至2015年的46%（详见图2），这说明市级财政运行高度依赖于上级转移支付补助。

图2　攀枝花市市本级财政支出来源分布图

（4）基建支出未在预算体系内全额反映。随着近年来城市发展和重大项目建设进度的加快，市级财政投入了大量的资金。但从经济分类看，市级基建类支出规模总体偏小，年均占比仅为5%，与实际需要之间存在较大缺口。对于这部分缺口主要是通过举债的方式另行解决，而未反映在财政支出报表中。

二、市级财政支出存在的问题及原因

（一）支出规模总体偏小，财政安排空间有限

与四川省其他兄弟市州相比，攀枝花市本级支出规模总体偏小。以2015年为例，市本级支出规模为53.25亿元，是成都市本级的8.2%，是雅安市本级的70.6%。这种支出规模较小的现状，使得地方财政的安排空间十分有限，解决经济社会发展突出矛盾的能力较弱。究其原因为：一方面，随着近年来经济下行压力的加大，攀枝花企业经营状况不佳，企业缴纳税费有限，加之房地产市场持续低迷以及落实国家减税降费政策，财政收入大幅下降，相应减少了市级可安排支出的规模。另一方面，攀枝花人口基数较小，人均财力相对较高，在获取上级转移支付资金时，处于不利地位，获取的上级补助资金规模总体偏小。

（二）刚性支出占比偏高，支持发展能力不强

根据前文数据，2010年到2015年，市级行政类支出和保障类支出的年均占比分别在40%和55%左右，余下用于政府债务还本付息和重大项目建设的支出仅占总规模的5%，这意味着市级财政的调控手段较弱。究其原因在于：一是行政运行成本压缩空间有限。目前，市本级多措并举，不断加强对“三公”经费、差旅费、会议费等各项费用的管理，并在编制预算时逐年压缩了一般性支出。尽管这一压缩幅度较大，但由于现有支出基数小，压缩总量不大。二是政策性支出增长较快。随着行政事业单位绩效工资改革、公务员工资结构调整等各项人员支出政策的落实，形成了财政支出的刚性增长，从2010年的8.99亿元上涨至2015年的12.38亿元。这部分支出只能增长不能减少，进一步挤占了财力调剂的空间。三是政府承担的教育、卫生、文化、道路交通、城市建设等民生领域的投入压力巨大，难以通过市场机制来解决民生问题，形成了财政投入的刚性压力。

（三）政府债务规模偏大，财政风险逐步显现

政府性债务作为政府统筹经济社会发展的一种调控手段，虽然未全部纳入预算管理①按照《预算法》的要求，从2015年起，市本级政府性债务实现全口径预算管理。这里的“未纳入预算管理”，主要是指2014年及以前年度的预算管理。，但也形成了真实的政府收支。以2015年为例，市本级存量债务规模为81.98亿元，债务率达到130.9%，超过省债务率标准（100%）近31个百分点，说明市级债务规模相对偏大；当年新增债务规模为4.42亿元，增长5.7%，与市本级下降的财政支出规模形成较大反差，这表明政府债务风险正在逐步显现。造成上述问题的主要原因是：受过去“先生产、后生活”建设理念的影响，攀枝花的基础设施欠账较多，需要政府进行大量投入，而自身的财力又无法满足这一需要，不得不举债建设。从债务投向看，上述81.98亿元的债务主要用于道路交通、城市建设等公益性项目以及教育文化、医疗卫生等社会事业，其中，投向社会事业9.17亿元、保障性住房2.92亿元、生态建设和环境保护4.64亿元、其他公益性项目51.24亿元。应该说，政府债务在加大财政运行风险的同时，客观上与财政支出形成补充，增强了政府的公共服务能力。

（四）市级承担事权过多，财政支出负担较重

通过前文分析，教育支出和公共安全支出规模大、增长快，特别是在当前经济下行、财力下降的情况下，给市级财政带来了巨大的支出压力。究其原因主要体现在三个方面：一是承担了高等教育支出责任。近六年来，市级财政累计投入攀枝花学院19.6亿元，占教育累计支出的比重达到42.1%。而攀枝花学院作为一所高等院校，面向全国招收和培养人才，不应纳入攀枝花的事权范围。同时，从我们了解的情况看，除成都大学外，攀枝花学院是四川省目前唯一一所由地级市承担支出的学校，这也与现行高校管理模式不吻合。二是承担了部分义务教育支出责任。对于义务教育的管理，其他兄弟市州大多下放至县区，市级仅承担一些必要的政策性支出，这不仅减轻了市级支出压力，腾出资金用于全市经济社会发展，而且还便于基层管理，提高行政效率。但目前，攀枝花市市级承担了一中、二中、八中、十一中小等义务教育阶段的支出责任，包揽过多，摊子过大。据统计，2010年至2015年，市级累计投入上述四所学校4.85亿元，占教育累计支出的比重达到10.4%。三是承担了三区公安支出责任。三区公安本属于所在辖区政府的组成部门，由于历史原因，三区公安一直由市公安统一管理，其支出责任也在市本级。2010年至2015年，市级累计投入三区公安9.58亿元，年均投入1.6亿元。从现有财政管理模式看，将三区公安交由所在辖区政府进行管理，将更为高效和有利。一方面有助于增强县区对社会事务的综合管理能力；另一方面有助于降低县区人均财力水平，用好用足现有转移支付政策，以便争取更多的上级支持。

三、建议与对策

（一）加快财源培植，做大支出规模

培植财源，壮大地方经济实力，巩固财力保障，做大支出规模，是解决财政支出问题的根本。目前，攀枝花市财源的结构性矛盾已经显现，今后，要抓住结构调整和城市转型这一重大机遇，加快培植新的财源，增强财政收入的稳定性和持续性。一是抓好主体财源建设。支持工业企业改革转型，充分运用好财税政策，扶持一批科技型、成长型企业，延伸产业链，大力发展下游高端产业，提高产品科技含量，走出一条符合攀枝花实际情况的“高、精、尖”路子，培育新的财源增长点，提高工业对财政收入的贡献度。二是抓好辅助财源建设。充分利用攀枝花的特色优势和地域优势，发展阳光康养、风能水能和太阳能发电、现代物流、农业互联网+、电子商务等新型产业，建立科学合理、可持续的财源结构体系。

（二）争取上级支持，缓解支出压力

在现有分税制财政体制的基础上，用好上级转移支付政策，是缓解地方政府财政支出压力的最有效途径。要采取双管齐下的方式：首先，争取一般性转移支付。要针对资源型城市当前面临的问题，特别是在城市转型升级、企业移交办社会职能等方面，随时关注上级政策动态，做好调查测算，努力争取各项一般性转移支付资金，重点是做好均衡性转移支付、县级基本财力保障、重点特色区域发展补助等资金的争取工作。其次，争取专项转移支付。充分运用现代特色农业、阳光康养产业、攀西战略试验区等平台，高起点、高标准地规划一批产业发展和基础设施建设项目，做好项目的包装和申报工作，争取更多的专项转移支付资金，缓解财政支出压力。

（三）压缩一般支出，保障改善民生

一是通过改革降低行政运行成本。加快推进公务用车改革、行政事业单位资产管理改革、政府采购预算编制改革，进一步减少相关的运行维护费和购置经费。二是通过管理降低行政运行成本。坚持“勤俭办事”的原则，加大对“三公”经费、差旅费、会议费的管理，严格执行资产配置定额标准，降低不必要的开支。三是通过创新降低行政运行成本。运用市场理念，全面推进政府向社会力量购买服务工作试点，降低人员、机构运转等费用。四是通过压缩单位工作经费降低行政运行成本。目前，各预算单位除基本保障经费外，还安排了不同额度的工作经费，存在很大的压缩空间，对此，应通过绩效管理的方式，尽可能少地安排工作经费，以减少行政运行支出。对于上述节约的资金，全部用于脱贫攻坚、教育卫生、社会保障等群众最关心的民生领域，切实提升财政的民生保障水平。

（四）合理界定事权，划分支出责任

按照“事权和支出责任相匹配”原则，明确划分政府间的支出责任，更好地形成协同合力，提高财政支出的整体效益。就攀枝花市而言，要有针对性地做好三方面工作：一是将攀枝花学院纳入省级以上管理，解决好支出责任上划问题。二是将一中、二中、八中、十一中小等义务教育阶段支出责任尽快下划区级承担。三是将三区公安的管理权限下放所在辖区，以发挥区级管理优势。通过这些事权的合理界定和适时调整，进一步明确市区两级支出责任，厘清事权与支出责任之间的匹配关系，调动各方积极性，确保教育、公安等职能部门更好的尽责履职。

（五）转变支出方式，提高资金效益

明确财政支出定位、转变财政支出方式是当前深化财税体制改革的重要环节。因此，政府在安排财政支出时，应以满足社会公共需要、追求社会公共利益为目的，科学界定财政支出范围。对于非经营性、非竞争性领域，要着力提高财政资金的使用绩效；对于经营性、竞争性领域，财政资金应坚决退出，以发挥市场对资源配置的决定作用。

在转变财政支出方式方面，一是引入市场化运作模式，逐步健全以产业引导基金、财政贴息、以奖代补等间接方式为主的财政支持体系，推进与金融资本相结合，引导带动社会资本增加投入，发挥财政资金对全市经济社会发展的“杠杆效应”。二是解决基础设施建设项目资金不足和社会资本投入无途径的问题，对能源、交通、水利、环保、市政基础设施等具有经营性或者准经营性的项目，采取吸引社会资本参与的PPP模式建设，在全社会营造使用者付费的氛围，降低基础设施建设成本和管理成本。三是充分运用融资平台公司资本运作手段，采取基础设施专项建设基金等融资方式，募集基础设施建设所需资金，以融资平台公司拥有的土地资产及其他资源为还款来源，辅之以政府购买服务所支付的报酬为补充，缓解当前基础设施建设融资瓶颈问题。

在提高财政资金使用绩效方面，一是以支农资金为突破口，在原有因素测算、规划分配、据实据效等分配方法的基础上，创新财政资金绩效分配新模式，对具有特定政策目标、适合市县统筹决策、适用因素测算分配的专项资金进行分配，以增强县区财政的自主调控能力；二是继续加大专项资金整合力度，统筹用好各类产业发展资金，建立健全专项资金定期评估和退出机制，解决专项资金“小而散”的问题；三是进一步加大部门结余资金清理力度，盘活财政存量资金，腾出更多的资金，重点解决好民生民本和重大项目建设问题，切实提高财政资金使用绩效。

（六）严控政府债务，减少财政风险

政府债务本质是预支未来的税收，是用预期收入解决当期的问题，也是为未来发展奠定良好的基础。为了解决全局性的经济困难，突破经济发展和社会建设中的一些“瓶颈”问题，适度、可控、偿债保障全覆盖的政府负债未尝不可。但由于攀枝花市现有债务增长过快、积累规模偏大，地方偿债能力趋于弱化，财政风险正在加大。对此，我们要严控债务规模，防范出现系统性风险。一方面，要合理控制债务规模。首先，建立和严格执行政府举债审批程序，公开举债额度、偿还保障等事项，及时发布风险预警信息，接受社会监督。其次，用好债务资金，对地方政府城市建设的规划应当进行充分的论证和严格的审计，将债务资金用在最需要的地方。第三，整合现有政府融资平台，防止多头举债。另一方面，要尽快优化债务结构。地方政府拥有大量的优质资产，可以将资产证券化作为化解地方债务风险的一种可行方法，以更低的融资利率，降低政府的资金成本。同时，要用好债务置换政策，将所有政府债务纳入置换范围，优化债务结构。

（责任编辑：董丽娟）

《财政研究》扩版简介与选题范围

《财政研究》秉持“面向前沿、面向现代和面向世界”的办刊宗旨，从多角度、多层次反映中国财经理论研究和实践方面的新成果、新动向、新经验和新知识。应广大作者与读者需求，自2015年3月版面由多年来的80页扩版至112页（大16开），在提高刊物质量的同时，增加了刊载量。

作为中国财政理论研究成果的专业传播平台，《财政研究》具备学科领域的理论高度和国际视野，着眼于中国财政、经济改革和发展的深层次问题，反映财政学学科理论的最新研究成果，以及理论与实践相结合的前瞻性分析，突出学术性、前沿性和创新性。

《财政研究》选题范围包括：财政基础理论研究与创新、财政学科建设与发展、宏观经济与政策、财政管理制度、财政体制、政府收支制度、财政与社会发展问题、重大国际财经问题，等等。

《财政研究》封二、封三和封底可以代为发布相关广告。如有需求请与刊物编辑部联系。电话：01088191224。