健全中国境外安保治理体系的思路与对策

王向阳

健全中国境外安保治理体系的思路与对策

王向阳

内容提要：中国境外安保治理体系是国家治理体系的重要组成部分，作为最大的短板之一，目前在国家层面对推进中国境外安保治理体系还缺乏清晰的中长期发展目标和相应的战略规划，缺乏政策支持体系、重点任务，以及实施路线图。面对日益猖獗的恐怖主义威胁，在中国境外利益遍布全球的现实面前，亟待健全中国境外安保治理体系。本文分析了中国境外安保治理体系的现状与问题，基于中国境外安保模式的比较，提出了健全中国境外安保治理体系的思路和一系列政策建议：加快中国境外安保治理体系的顶层设计、完善境外安保相关立法、加快成立中国境外安保基金、加大领事保护投入、强化企业风险管控意识和加快培育一批具有国际竞争力的国内安保企业集团。

中国境外安保治理体系顶层设计中国境外安保基金领事保护企业风险管控安保企业集团

2015年11月20日，在西非国家马里首都巴马科市中心丽笙酒店的人质劫持事件共造成27人死亡，其中，中国铁建集团周天想等3名高管不幸遇难。

习近平主席对此作出重要批示，对这一残暴行径予以强烈谴责，向遇难者家属表示深切慰问，要求有关部门加大投入和保障，加强境外安全保护工作，确保我国公民和机构安全。中国将加强同国际社会的合作，坚决打击残害无辜生命的暴力恐怖活动，维护世界和平与安宁。

李克强总理对此作出重要批示，向我遇难人员家属表示深切慰问，要求有关部门妥善做好相关后续工作，切实加强我驻外机构和企业安全防范措施，保护好我在外人员的安全。

调研表明，截至2015年末，中国境外资产总量超过6.7万亿美元，中资企业分支机构超过2.97万个。面对巨大的中国境外国家利益，一旦发生重大恐怖袭击、政局动荡、战争等突发事件，我国政府除了撤侨之外，能够采取的有效措施比较有限，面对日益猖獗的恐怖主义威胁，亟待健全中国境外安保治理体系。

一、中国境外安保治理体系的内涵

习近平主席指出：国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现。国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度。

中国境外安保治理体系是国家治理体系的重要组成部分，即在中国共产党领导下，针对中国境外国家利益实施高效安全保护的一系列体制机制、法律法规的制度设计和安排，其中，中国境外国家利益涵盖驻外使领馆（使团）等外交体系、联合国维和中国蓝盔部队、援外医疗队、驻外中资机构、境外直接投资及资产管理（矿山、石油、船运等）、对外承包工程、出境留学务工及旅游、华人华侨事务等。

二、健全中国境外安保治理体系的现实背景

（一）中国直接对外投资规模巨大

统计显示，“十二五”期间，中国对外直接投资规模是“十一五”的2.3倍。2015年末，中国对外直接投资存量首次超过万亿美元大关。2015年，中国对外非金融类直接投资创下1180.2亿美元的历史新高，同比增长14.7%，实现中国对外直接投资连续13年增长，年均增幅高达33.6%（商务部，2016）（见图1）。

图1　2008年—2015年中国境外安保市场规模和各项对外经济贸易指数

中国对外直接投资流量连续三年位居世界第三位，存量上升至世界第八位，不仅为发展中国家创造了就业和税收、推动了相关产业转型升级、改善了基础设施条件，也为这些国家借鉴中国经验，深化双边关系，打造命运共同体做出了积极贡献。

（二）对“一带一路”相关国家的投资亮点纷呈

中国对“一带一路”相关国家的投资亮点纷呈。统计显示，中国企业2015年共对“一带一路”相关的49个国家进行了直接投资，投资额148.2亿美元，同比增长18.2%，占投资总额的12.6%。投资主要流向为新加坡、哈萨克斯坦、老挝、印尼、俄罗斯和泰国等。

（三）对外承包工程业务迅猛增长

2015年，中国对外承包工程业务完成营业额9596亿元人民币（折合1540.7亿美元），同比增长8.2%，新签合同额13084亿元人民币（折合2100.7亿美元），同比增长9.5%，带动设备材料出口161.3亿美元。

其中，2015年，中国企业在“一带一路”相关的60个国家新签对外承包工程项目合同额926.4亿美元，占同期中国对外承包工程新签合同额的44.1%，同比增长7.4%。

据统计，2015年，中国对外劳务合作派出各类出国劳务人员53万人，较上年同期减少3.2万人，同比下降5.7%；其中承包工程项下派出25.3万人，劳务合作项下派出27.7万人（商务部，2016）。

（四）出境旅游和境外留学人数居高不下

统计显示，中国2015年全年出境游人次已达1.2亿，2016年春节期间出境游人次突破600万，中国继续位居出境游客来源国的第一位。自2004年以来，中国出境游支出总额每年都呈现两位数增长，其中，2015年，出境游人均消费11624元，同比增长24.1%（国家旅游局，2016）。

据统计，2015年，中国有52.37万人出国留学，有40.91万人学成归国。从1978年到2015年年末，中国各类境外留学人员累计达404.21万人。其中，126.43万人正在境外进行各个阶段的学习和研究；277.78万人已完成学业；221.86万人在完成学业后回国发展，占已完成学业群体的79.87%（教育部，2016）。

三、中国境外安保治理体系的现状与问题

（一）中国境外安保治理体系亟待健全

中国境外安保治理体系是一项系统工程，作为最大的短板之一，中央加强国家层面的顶层设计和统一部署意义重大。目前在国家层面对推进中国境外安保治理体系还缺乏清晰的中长期发展目标和相应的战略规划，缺乏政策支持体系、重点任务，以及实施路线图。面对日益猖獗的恐怖主义威胁，在中国境外利益遍布全球的现实面前，亟待健全中国境外安保治理体系。

（二）中国政府的领事保护具有挑战性

调研表明，中国驻外使领馆中承担领事保护工作的仅有600多人，按2015年个人出境旅游1.2亿人次计算，平均每名领事官员一年要面向20万人提供可能需要的领事保护，中国是1∶20万，美国是1∶5000，日本为1∶1.2万。

在领事保护工作中，外交部领事保护中心十几位工作人员每年要处理约4万件领保案件，这种井喷式的需求具有极大的挑战性，因为领事保护高度依赖东道国政府的配合，中方无法全部掌握主动权，因此实际结果具有很大的不确定性。特别是在东道国发生动荡的情况下，通常无法保证领事保护行动的及时有效。

（三）中国境外安保缺乏相关法律保障

调研表明，目前，中国还没有明确的法律条文规定民营安保企业在境外的行为权限范围，例如何时、何地、如何使用、在何种条件下使用驻在国的武器。此外，不仅民营安保企业的境外发展面临法律困扰，现在国内安保业也没有法律授权，更没有规范可循。

另外，针对境外劳务的相关立法始终是空白，2010年，商务部与外交部、国家发展和改革委员会、公安部、国资委、国家安监总局和全国工商联等7个部门联合颁布《境外中资企业机构和人员安全管理规定》，提出“谁派出，谁负责，未经培训不得派出”等原则，并设立了境外安全巡查机制。虽然外交部负责对境外企业安全工作实施考评，但企业涉外业务资质则由商务部负责。由于上述规定中并未明确指出企业境外安保达标细则，导致该规定责权分配不明，约束力不足，安全巡查机制形同虚设。

（四）很多中资企业没有落实安保投入的责任

调研表明，很多中资企业存有侥幸心理，境外工程项目安保预算存在“大预算小投入，小预算零投入”的现象，中资企业集团高层落实安保预算的责任心不强，实际情况更是不容乐观。虽然2005年，商务部、外交部和国资委联合行文以规范文件的形式，要求对外合作企业把安全防护费用计入成本，推行符合国际惯例的合同条款，但中资企业考虑更多的是境外安保投入的增加将会增加中资企业的项目成本，降低其盈利水平。

调研表明，安全风险管控的特点在于事前预防，而不在于事后处理；是为企业降低成本，而不是为企业创造价值。发达国家企业建设和经营境外项目均考量安全成本，一般是总成本的10%到20%，在伊拉克、阿富汗、巴基斯坦等高风险国家可能达到25%。发达国家企业宁愿加大投入在事前进行安全评估，也不愿事中不计成本和事后亡羊补牢。

（五）缺乏专业化的境外安保咨询和服务提供商

调研表明，在风险评估、紧急救援、安保安防、情报预警、医疗卫生、保险保障、法律支持、安全培训、安保审计、远程通讯、安保科技等服务方面，中国国内缺乏一大批具有国际竞争力的、经验丰富的、专业化的、国际化的境外安保咨询和服务提供商。

目前，中国国内安保企业真正开展境外业务的不超过20家。相比每年超过一百亿元人民币的国内安保市场，刚走出去的中国民营安保企业，在每年超过一百亿美元的国际安保市场依然是一支新军，同时受到从业人员流动性大、英语能力差、外派签证不顺利、国内法律禁止公民持枪出国等一系列问题的困扰。

四、中国境外安保模式比较

（一）模式一——中国人民解放军的军事行动

中国人民解放军既有意愿也有能力去执行境外安保任务，但仅限于发生在受控制区域的突发事件，而并非那些他们接受命令深入外国领土的军事行动。他们没有表现出主动在其他国家土地上执行军事任务的意向。

实际上，在经过联合国授权和索马里政府同意的前提下，2008年底开始，尽管中国海军在亚丁湾索马里海盗频发海域护航，保护航行在该海域的中国船舶人员的安全，保护世界粮食计划署等联合国组织运送人道主义物资的船舶安全，但是中国海军目前在非洲派出的护航编队并未受过执行此类境外安保任务的专业训练，缺少足够空投能力和人力，这使得他们深入陆地行动的能力严重受限。

此外，如果在外国采取军事行动，会产生一定的政治影响，包括国际法及在外国动用武力可能引发的侵犯主权问题，一般需要经过联合国授权和当事国政府的同意。

（二）模式二——雇佣外国专业安保（安全）企业

诸如化险资讯（Control Risks）、赛科利达（Securitas AB）、杰富仕（G4S）、联盟巴顿（AlliedBarton）、国际SOS等大型的国际专业安保（安全）企业，较早针对中资企业，特别是一些大型的国有企业提供境外安保服务，内容十分广泛，涵盖风险评估、安全培训、现场保护、安保审计、紧急撤退等各种服务。

管理规范，收费高昂，是这些外国专业安保（安全）企业的特点，而他们也占据了中国境外安保市场的大部分份额。例如“三桶油”——中石化、中石油、中海油这样的国企巨头，其境外安保任务也基本由外国专业安保（安全）企业承担。

外国专业安保（安全）企业业务的推介和承揽主要依靠其在华办事处，业务实施则往往依赖其遍布全球的网络。每年的营业额相当可观，往往在数十亿美元以上，例如英国杰富仕（G4S）2012年的营业额高达120亿美元，瑞典上市安全公司赛科利达（Securitas AB）2012年的营业额超过100亿美元，美国本土最大的安全公司联盟巴顿（AlliedBarton）2012年的营业额为19亿美元。

（三）模式三——雇佣中国专业安保企业

德威、华威、伟之杰、华信中安等承担境外安保业务的中国民营安保企业，都把能上战场的“退役特种兵”视作金字招牌。文化认同、语言沟通、政治素养以及专业技能、收费适中、管理逐步规范是中国专业安保企业的特点。

调研表明，中国专业安保企业目前尚缺乏国际竞争力，通常很难在市场上招募到满足外语等要求的合格安保人员。

同时，中国专业安保企业还缺乏足够的情报预警支撑，即通过国家、市场等风险地图技术，为企业提供风险监测、分析和预警等服务。

五、中国境外安保基金的设计草案

（一）中国境外安保基金的定位

中国境外安保基金是中国境外安保治理体系的重要抓手和支撑平台，作为供给侧结构性改革和补短板的重要举措之一，其定位为国家级基金，通过市场化运作，在风险评估、紧急救援、安保安防、情报预警、医疗卫生、保险保障、法律支持、安全培训、安保审计、远程通讯和安保科技等服务领域，在中国国内培育一批具有国际竞争力的、经验丰富的、专业化的、国际化的中国境外安保咨询和服务提供商。

（二）中国境外安保基金的发起和管理

中国境外安保基金拟由中国出口信用保险公司、中国铁建集团、中非基金、丝路基金、中石油、中石化、中海油、中国五矿等大型央企或金融机构（保险企业）发起和管理。

拟采用5加1或8加1的模式，即选择5家或8家大型央企（基金、保险企业），联合1家大型地方企业集团发起成立。

（三）中国境外安保基金的投资网络设计

1.安保网络

培育一批具有国际竞争力的知名中国境外安保咨询和服务提供商。

推动、组织全球境外各地龙头中资企业联合投资、分散和降低安保成本，打造境外各地安保网络。

2.情报预警网络

通过搜集境外各地民用、治安情报用于提前警示投资、旅行风险，利用国家、市场等风险地图技术，为中资企业提供风险监测、分析和预警等服务，并定期对国内安保企业集团、中资机构（企业）和个人进行公益发布。

3.安保培训网络

在境外各地医疗、安保、驻在国法律、宗教、习俗等方面，对国内安保企业集团、中资机构（企业）和个人进行公益培训。

4.医疗网络

在公益服务方面，针对国内安保企业集团、中资机构（企业）和个人在境外构建救助性医疗网络。同时，在境外构建配套商业性医疗网络，为国内安保企业集团、中资机构（企业）和个人提供商业性医疗服务。

5.保险网络

在公益服务方面，通过非商业保险，保障国内安保企业集团、中资机构（企业）和个人等受益人的权益。同时，与中国出口信用保险公司进行深度战略合作，进行商业保险的理赔。研究设置强制境外旅游安保险、强制境外务工安保险、强制境外留学安保险及境外财产险。

6.安保科技网络

通过投资创新，研发国际领先的、具有自主知识产权的现代安保科技和设备，为驻外中资机构（企业）、国内安保企业集团提供现代安保技术保障，服务和装备中国境外安保咨询和服务提供商，获得一定收益。

六、健全中国境外安保治理体系的思路与政策建议

（一）加快中国境外安保治理体系的顶层设计

建议由中央国家安全委员会牵头，加快中国境外安保治理体系的顶层设计，制定中国境外安保治理体系战略规划和清晰的中长期发展目标、政策支持体系、重点任务，以及实施路线图。

（二）完善境外安保相关立法

建议修改《境外中资企业机构和人员安全管理规定》，明确界定境外中资企业安保达标细则和境外安保投入评价标准，由外交部、公安部、商务部、国家安监总局和国资委五方共同组织年度评价。

建议国家在政府政策扶持方面通过立法向国内安保企业倾斜。例如鼓励部队（警官学院等）和大型民营安保企业集团建立战略合作关系，除接受优秀退役士兵就业外，军方（警官学院等）可协助培训；对大型民营安保企业集团提供开放射击训练的渠道；争取为外派安保人员的签证问题提供便利等。

（三）加快成立中国境外安保基金

建议中国出口信用保险公司联合中国铁建集团等大型央企或金融机构，加快推进发起和成立中国境外安保基金，通过构建安保网络、情报预警网络、安保培训网络、医疗网络、保险网络和安保科技网络等，迈出健全中国境外安保治理体系的重要一步。

（四）加大领事保护投入

因为领事保护工作涉及宗教、政治、法律、经济、军事、情报、金融、医疗、科技等多方面的工作，如果缺乏上述专业知识，将无法高效完成领事保护工作。

建议国家完善领事保护的制度建设，加大投入，加强驻外领事人员的专业培训，逐步扩大驻外从事领事保护的工作人员派出数量。

（五）强化企业风险管控意识

强化企业风险管控意识，在政治风险、恐怖主义和社会风险、经济风险、法律风险、环境风险和医疗卫生风险等方面加强管控并做好预案。

建议境外中资企业结合自身实际打造境外安全风险防范的完整链条，不仅要制定分层分级的、完整的、可操作性强的安全风险防范工作规章制度，而且要健全对突发事件的应急处理机制，同时制订中资企业境外安全突发事件应急预案，最终实现境外中资企业对境外项目安全管理的体系化和制度化。

（六）加快培育一批具有国际竞争力的国内安保企业集团

借鉴发达国家的成功经验，例如允许具有国际竞争力的中国安保企业集团走出国门，承担更多安全防范任务，为高风险地区的驻外中资机构和中资企业提供武装安全保障。

建议加快培育一批具有国际竞争力、国际经营管理模式、行业领袖地位、自主知识产权和知名品牌的国内安保企业集团，加强与国际安保规范联盟的交流与合作。力争2020年在境外安保市场占据20%-30%以上的份额，即20亿至30亿美元的份额。

［1］习近平.切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来.新华社，2013-12-31.

［2］新华社.习近平就我公民遇害作重要批示.新华每日电讯，2015-11-22.

作者单位：中国财政科学研究院

（责任编辑：董丽娟）

Recommendations on Im proving the Security M anagement System outside China

Wang Xiangyang

Securitymanagement system outside China is an important part of governancemechanism.On the central level，it is still lack ofmid-and long-term target and strategy planning about the security management system overseas.It is also lack of political support system，key responsibility and road map.In respect of the increasingly rampant threats from terrorism and China's oversea interests around the world，the security management system outside China urgently need be improved.This paper analyzes the situation and problems of the securitymanagement system overseas.Based on the comparison of different securitymodes，it conducts the idea and some recommendations：to accelerate the top design of the security management system outside China，to improve the legislation of securitymanagement system，to establish the oversea securitymanagement system fund，to enhance the consular protection input，to strengthen enterprise risk management and control consciousness and to speed up the developmentof a number of domestic security enterprise groupswith international competitiveness.

the Security Management System outside China；Top Design；the oversea Security Management System Fund；Consular Protection；Enterprise Risk Managementand Control；Security Enterprise Groups

D815

A

2096-1391（2016）08-0058-07