农村土地制度改革背景下的农村社会治理新常态

郑　亮，杨燕菱

(1.四川大学 公共管理学院，成都 610065； 2.西华师范大学，成都 610065)



农村土地制度改革背景下的农村社会治理新常态

郑亮1，杨燕菱2

(1.四川大学 公共管理学院，成都 610065； 2.西华师范大学，成都 610065)

农村土地制度的改革诱发了农民在绝对和相对经济利益方面发生了改变，加之现代意义上的市场逻辑在农村社会的推动，传统统治需求的乡土逻辑逐渐衰落，农村社会问题逐渐由隐性向显性转变，并且呈现出复杂性、无序性的趋势。国家治理体系与治理能力现代化的提出在农地制度改革的背景下实现了农村社会管理向农村社会治理的过渡，系统的、依法的、源头的、综合的社会治理新常态对农村社会的发展提出了新要求。因此，依据农地从“两权”向“三权”的制度改革中农村社会治理新常态的需求，提出了农地权利在改革之后的社会治理新模式。总而言之，农村社会治理是国家治理体系与治理能力现代化的关键环节，对于农村社会的可持续性发展具有标示性的价值。

社会治理新常态；农村社会治理；土地流转

2014年中央一号文件将改革重心放在了农村土地改革上，提出：“在落实农村土地集体所有权的基础上，稳定农户承包权、放活土地经营权，允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资”。“制度的顶层设计者发现了制度环境的变化，从满足人们需要更多服务或从更低交易费用中获得好处的现实考量，再次创新了农地产权制度，允许农民的土地承包经营权一分为二。”[1]农村土地制度的改革刺激了政策收益在工业化与城镇化快速发展的创新，但又诱发了农民“个体与团体行动的知识的不断输入，对社会关系进行开始反思性定序与再定序”[2]，农村社区管理者开始运用新的管理价值与工具调解土地制度改革肇始的区域无序性；从而保证已处于多元化趋势发展的农村社会尽力维持稳定的局面。

新中国成立初期，为了集中力量进行工业化建设，国家建立了土地所有制(城市以全民所有制为主，农村以集体所有制为主)为基础的城乡分割二元体制。而这一体制的运行结果，则使得政府在城乡政策方面是有差异的，加之乡土社会文化、户籍制度的影响，几十年下来，农村社会主体相对单一、行政事务相对简单，形成了相对封闭、固定、简单的博弈格局。而处于该格局之下，农村社会事务完全依托于“村两委”的直接管理，农民无法也无须以个人身份介入到村内公共事物的管理过程，农村社会管理呈现出“村委会——社会事务”的稳定、单一的局面。但是，随着农村土地制度的变革，原本固化、简单的农村社会格局因为制度的转变有了变化，农村主体不再简单地限于农民，更多身份的人员开始介入其中，如企业主(规模化经营)、土地投资者。而这时，英国社会学者鲍曼(Zygmunt Bauman)认为的“观光者和流浪者”在多元主义的诱导下充斥着农村社会，而原本“混乱、破碎、易逝的”社会管理模式受到了冲击。中国共产党在感知到制度现代化对农村社会管理的挑战时尽快作出了战略布局，党的十八届三中全会把推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总目标，社会管理实现向社会治理转型，并且呈现“常态化和连续性，农村基层民主由‘选举驱动式的民主’向‘治理驱动式的民主’转型的规律”[3]，传统的农村社会管理模式向系统性、综合性、法治性、源头性的农村社会治理新常态转型。

一、农村土地制度改革下的农村社会治理新常态的需求

农地产权制度改革是农村土地制度改革中最重要的部分，而其产生的影响也是农村土地制度改革的核心。1978年，我国在农村地区实行了土地改革，分离了土地所有权与承包经营权，“土地产权由原来的单一主体和单一权利结构变成了两级主体和可以分割的权利束”[4]。然而，土地经营权流转、家庭农场的规模化运营使得原有的“二权分离”制度难以有效应对农民个体对土地管理的需求。据《经济参考报》统计：截至2013年年底，农民承包土地的经营权流转面积达到26%左右，全国农村承包50亩土地以上的大户达到287万家，家庭农场的平均面积达到200亩左右。为了进一步适应经济、社会发展的需要，中央政府在原有的土地制度基础上将承包经营权进行了“手术”，通过分离农村土地产权(如图1所示)，使所有权、承包权以及经营权分别应对相关利益者的需求。

图1　农村土地产权变化

相对于制度本身的改变而言，作为制度变迁影响结果的社会治理变化，则依赖于制度变迁的路径，取决于“人类对机会集合变化的感知和反应所组成的回馈过程”[5]。农民作为农地制度变化下的理性集合体，在制度变迁的“机会集合”下诱发了个体的理念与行为方面复杂、缓慢的转变。然而，新的理念、行为与原有的农村社会格局发生了激烈的碰撞，村两委对于由此诱发的社会问题难以开展有效的应对工作，农村社会稳定风险处于“将至未至”的状态。于此而言，农村社会管理模式对改善行政绩效、解决村级事务的新手段产生了需求，催生了农村社会治理新常态模式的产生。

习近平总书记指出：“治理和管理仅一字之差，但体现的却是系统治理、依法治理、源头治理、综合施策。”传统的管理模式与农村土地制度改革下的农村社会已经出现了时间与空间的缝隙，破除单方面依靠乡政府、村委会等进行管理的传统僵化模式成为了新选择，强调在法律的制度框架下由乡政府、村委会与农民等多元力量相互协调进行管理成为了新方法，通过对社会矛盾及问题的本质挖掘进而进行善治成为了新动力。至此，在农地“三权分离”制度改革的诱致下，农民作为现代性下的“理性集合体”使新的治理理念进入到了村级行政工作中，农村社会治理孕育了新常态模式，并对系统治理、依法治理、源头治理及综合施策提出了新的需求。

(一)系统治理：农村社会多元主体发展的新需求

社会主义市场经济的推广迫使传统的“乡土逻辑”出现弱化的趋势，中国农村社会逐渐受到了“市场逻辑”的侵蚀，崭新的农村面貌逐渐出现。农民已摒弃了传统意义下由“权威统治”下的农村社会的理念，农民个体的政治参与意识逐步加强，“党委、政府、社会、基层组织、个人形成一个多元主体系统，通过政府引导、平等协商、利益分享、责任共担的方式，良性互动，形成符合整体利益的公共政策，共同推进社会治理”[6]。土地出租、转租、转包等多种土地流转方式的出现，以及土地入股等集体股份合作制的出现，使得农村社会的利益主体更加多元化。因此，为防止农村利益集团的形成而导致的群体性事件的发生，系统治理的发展成为了农村社会可持续发展的关键。

二权分置的背景下，土地流转的模糊性问题使得基层政府在处理农村土地问题方面出现了不规范行为，土地流转体制机制的作用不能有效发挥，农民无法通过《宪法》规定的民主程序进入到土地治理中，农民自身利益在流转过程中不能得到有效的保护，使农民与政府之间的矛盾逐步加深。同时，随着经济发展而产生的多元主体在与村两委博弈时，由于村两委工作人员的行政能力不足、官僚主义与形式主义严重、工作方法简单和作风粗暴等问题，多元主体缺乏开展治理工作、运行治理模式的政治环境。于此，本是有利于治理农村社会事务的多元主体模式，却因行政人员的失范行为而处于“尴尬”的局面，多主体由于无人“保驾护航”而对农村社会的稳定产生了威胁。在此局面下，如若农村发生了牵扯多方利益的事件，多个主体之间的“战争”可能一触即发，原本因多元治理产生的政治、经济收益将由于不当的行政工作，而产生向群体性事件风险源转移的可能性。于是，治理不能单纯以工具理性为主进行思考而忽略管理过程中的价值理性、战略理性，因此开展对农村社会的系统治理模式成为了适应农村多元主体的新需求。

(二)依法治理：农村社会中的法律问题的新动力

“枫桥模式”对农村社会的法治建设提供了新的工具理性，善于运用法治思维和法治方式解决涉及群众切身利益的矛盾和问题是新时期村干部对农村社会问题治理的重要依据。在压力型体制的社会背景下[1]126，“基层政府往往操纵村委会的选举，当选村干则投桃报李，迎合政府”[7]，因而村委会只能是基层政府的公共行政代言人，而不是村民利益的代理人。另外，部门法中仅有《村民委员会选举法》第106条规定：“涉及国家工作人员及村干部违法违纪的，需要给予纪律处分的，移交有关机关处理”。因此，由于缺乏相关法律对村干部行为的约束，他们极易与基层政府形成新的利益集团，农民的权利很难在法律上得到贯彻，“运用法治思维与法治方式开展工作”难以在农村地区得到有效的践行。

政策的设计由于现实需求总是先于法律或法理层面的革新，各部门法之间在农村土地产权主体上存在较大的冲突，如《民法通则》与《土地管理法》运用了“乡农民集体、村农民集体和村民小组农民集体”等概念来界定农村土地主体，权利主体的概念模糊使得土地制度改革在农村社会中出现了瓶颈。截至2011年，由于土地权利主体的模糊性，我国尚有1.473 亿hm2，占总量36%的农用地没有实行家庭承包经营制，在集体所有耕地中，尚有0.107 亿hm2，占总量11.6%的耕地未明确所有权主体。大面积的农村土地没有权利主体，直接限制了农村土地的流转以及农村现代化的发展。

(三)源头治理：农村社会复杂问题的新原则

我国农村社会长期处于乡土逻辑下的礼治秩序，在与社会主义市场经济碰撞下产生了形态各异的问题，诸如家族势力对个体约束力的锐减、威权人物的消失、乡村凝聚力的弱化等，尤其是新一轮的土地制度改革，通过剥离土地承包与经营权使本来固化在承包地的经营权在承包者、经营者之间进行自由流转，经营权不再受到空间、时间的限制。同时，由于经营权在一定时空的突破，导致了村集体和农民个体在管理土地方面的困难。一方面，作为所有权拥有者的村集体很难有效掌握承包地的经营信息，并对隶属于不同经营者的土地进行治理；另一方面，拥有承包权的农民因为经营权流转合同而让渡了权利，本身不能对土地经营进行管理，承包户无法干涉经营者对土地的使用。而因此产生的村集体、承包户与经营者之间的矛盾，使整个农村社会处于社会稳定风险的威胁之中。同时，农村的社会管理者由于受到传统的威权统治的影响，习惯于保留对土地的全面控制，但是由于村集体、承包户与经营者分治土地的情况，使得原本的社会管理习惯受到了挑战，各种压力汇集于农村社会，加之农村社区受到自然地理条件的限制以及传统文化及习俗在家庭层面的影响，各种现象、各种问题相互交织，层出不穷并呈现复杂化的趋势。

土地制度改革背景下，农村土地流转以新的方式得到了推动，一方面部分村庄通过继承传统习俗的乡规民约形式确定了农民相互之间的土地使用权的流转；另一方面，部分乡村通过嵌入式的农民与政府之间契约确定了二者之间土地权的转让。但是，在农村土地二权分置的情况下，承包权与经营权的界限模糊以及土地流转市场自身所存在的缺陷，加上市场逻辑侵蚀下农村威权人物的缺失，使得新措施难以有效运行并且派生了许多由于土地制度本身而产生的复杂问题，继而使得农村市场难以对农村土地资源进行有效配置，依约治理的信度与效度不能充分填满现实的复杂，解决农村社会的源头问题成为了新的原则。

(四)综合施策：治理工具有效运行的新方式

社会治理不同于传统的社会管理，更强调治理过程中的综合性，即工具理性、价值理性以及战略理性的多方位运用。农村社会问题是复杂的、多方面的，单一的实施某项政策或单一运用某种技术并不能从源头上根除，传统的政治、经济、社会治理工具由于缺乏新理念的支持逐步变得落后和失效。处理农村土地制度变化，尤其是承包权与经营权分离带来的社会次生问题时，由于传统的治理工具与现实农民的需求存在较大的差距，因而在运行过程中常会导致农民因不满处理结果而进行的上访。综合施策要求农村在进行社会治理时要充分运用市场、法律、文化等多种因素，改革现有治理工具的缺陷，从而保证村两委工作的顺利开展和农民的权利得到保障。

二、农村社会治理新常态下的措施

农村社会治理的新需求催生了治理方式、治理结构的新常态，系统治理、依法治理、源头治理及综合施策引导下的农村社会治理突显了新的措施。农地制度的改革通过剥离承包权与经营权，实现经营权的相对独立性，构成了“三权分离”的态势，削弱了农民对土地依赖关系，使得农民可以从土地上解放出来，一方面有利于促进农民在城乡之间的流动，加速了劳动力资本在城镇化背景下的创收；另一方面也加速了土地的流转、推动了农村土地的资本化进程。在农村社会的两种趋势下，农民的权力、农村的社会结构、农业生产发生变化，农村社会资本亟待进一步开发。

(一)加快对农村土地的确权颁证，清晰农村土地产权

2014年初，中央一号文件针对全国农村土地承包经营权确权登记颁证工作的进展情况，要求各省市自治区，“切实加强领导，抓紧抓实农村土地承包经营权确权登记颁证工作”。农村土地的确权登记颁证，是实行“三权分离”的基础性工作，是保证经营权安全、稳定流转的关键。农民作为土地承包者以及使用者的权力不能被任何人所替代。加强对农村土地的确权颁证，有利于强化承包土地的农户的市场主体地位，有利于土地使用权流转的开展；有利于农民为保护自身的合法权益提供法律依据；有利于维护农民在土地流转、抵押、担保等方面的合法权利，加快土地流转和农业现代化进程。

(二)明确界定土地占有、使用、收益及处分权在“三权分离”中的边界

土地“三权”的分离使原本稳固在土地承包经营权下的多项权利被分离。土地承包者可以通过租赁、竞拍、入股等形式转让自己的土地，继而就把蕴含在土地中的占有、使用、处分、收益等四项权利让渡给了经营者。合理界定上述四种权利在土地承包权与经营权的范围，既保证承包者自身的权利不受损，又体现出经营者自身所拥有的权利，将是农村稳定开展“三权分离”制度的基础。建立农村土地长期流转合同，以契约形式规范土地占有、使用、收益及处分权在承包户与经营者中的转移。私人契约精神的存在能够保证契约双方能够坚持平等、自由、守信的理念，农村土地长期流转合同以缔结契约的形式分配了土地四项权利的归属，进而规范了承包户与经营者在土地流转中的权利与义务。

1.尊重土地经营者对土地的实际占有。存在于承包经营权中的土地占有权，派生于土地的终极所有权，并且是使用权、收益权等实现的基础，表现为使用土地的人在事实上已占有了土地，即人对物控制的事实状态。作为集体土地的承包者，农民拥有了土地的占有权。但是，因土地流转合同的缔结，土地实际的占有状态发生了改变，经营者成为了土地的实际占有者。因此，农村集体经济组织以及土地承包者根据契约尊重经营者对土地的实际占有，确保经营者对土地拥有“主人”感，为其进一步开发土地提供条件。

2.保证土地经营者对土地使用权的拥有。土地的使用权蕴藏在承包经营权中，而经营权的剥离就使得使用权从中分离出来。土地的承包户通过签订契约的形式转让土地，也就通过契约向经营者流转了土地的使用权，因而转让后的土地的耕种就归属于经营者，经营者应根据国家的法律、契约的约定来使用土地，履行自己对土地应履行的法定义务。

3.坚持承包户与经营者对土地收益权的共同拥有。根据2005年出台的《农村土地承包经营权流转管理办法》规定：农村土地承包经营权流转收益归承包方所有，任何组织和个人不得侵占、截留、扣缴。也就是说明，新制度下的土地收益权不仅仅局限于土地的耕种带来的收成，还体现在由土地转让过程中带来的租金或股份收益。因此，在契约形式下，承包户与土地经营者应分别确立清晰自己从土地中获取收益的形式等，并因此确立自己的权利与义务。

4.规范土地经营者对处分权的使用。承包户转让土地的过程，即同时转让了自己对土地的处分权利，但是基于契约对土地的约束性，其仍然有权参与土地的管理。根据2013年十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，土地的处分权包括对经营权抵押、担保，这就意味着通过契约获得土地经营权的经营者也能通过抵押、担保的形式转让经营权，但是这里的转让必须在土地承包户知情的条件下开展，同时经营者也应当根据契约对承包户的信赖进行赔偿与弥补，保障经营者的权利在再次流转中不受损。

(三)建立健全土地经营权流转的市场制度

“三权分离”促使经营权从承包权中解放，奠定了便于土地流转开展的基础，同时也加速了农村土地的资本化。鉴于此，构建一个健全的土地经营权流转市场及其配套制度将成为保证土地流转顺利运行的关键，也能为土地的承包户与经营者之间搭建一个安全的交易市场环境，为开展农业规模化、集约化经营创造条件。

1.建立公平、公正的土地经营权流转市场。土地经营权的流转需要一个良好的交易机制，通过建立土地经营权流转市场可以促进土地经营权的非人格化交易，以减少交易运作中的新增费用，促进经营权流转的公平、公正运行。土地经营权的交易市场，既可以是有形的，通过建立专门的土地经营权交易所来运行经营权流转的市场机制；也可以是无形的，村两委可以通过建立专门土地经营权流转的电子网络来保证土地流转的市场化运作。

2.构建土地经营权流转的监督机制。市场交换的规模、范围越大，传统的人际关系交换就越难实现，非人际关系交换就演化出来。土地经营权的交易并不仅限于熟人之间的交易，更多情况下是陌生人之间就经营权进行磋商，交易费用便由此上升，而为了减少交易费用，少部分市场参与者会开展不正当的竞争、交易，因而构建经营权交易的监督机制将保证市场的有序运行，也保证了参与交易的双方权利受到保证。土地经营权交易所可以建立土地信息公开制度，向公众公开信息的同时也保证自身对参与交易的双方进行监督；建立定期审核制度，交易所要定期开展对土地承包户的信息进行审核，以免拥有虚假信息的人进入交易中来；建立投诉渠道，保证社会公众可以向交易所反馈信息，通过这种渠道让社会公众有效参与到土地经营权交易的监督中。

3.打造土地经营权价值评估机制。自由流动的经营权除了因转让的形势而集中于部分“农场主”手中，同时也能够作为借贷、抵押的筹码而进行流动。2016年3月24日，央行联合多部委颁布了《农村承包土地的经营权抵押贷款试点暂行办法》，其第12条规定：“借贷双方可采取委托第三方评估机构评估、贷款人自评估或者借贷双方协商等方式，公平、公正、客观、合理确定农村土地经营权价值”。“不同地块其肥沃程度不同，土地生产效率就不同”[8]，因此所产生的土地经营权价值也不同。于此，村两委要联合土地经营权交易所培养专业的、客观的评估实体来运行土地经营权价值评估机制，通过对土地所蕴含的自然因素(土地自身的特性以及气候条件、地形地貌、土壤条件、水文状况等)和社会因素(所在地社会经济发展条件、土地经营产值状况以及承包权年限)核定经营权的价值，以保证承包者与经营者的法定权利不受侵犯，维护土地流转过程中的公平与正义。

(四)强化对城乡流动人口治理

“三权分离”的制度下，农民对土地的依赖性越来越小，农民在转让了土地的经营权之后，即可在约定时间内不参与土地的耕种与管理，这就为农村人口的流动创造了条件：一方面，农民因其不再受限于土地，可以有充足的时间进入城镇；另一方面，拥有先进的土地管理技术和土地开发技术的人才因拥有土地的经营权而又进入了农村，农村土地经营者呈现出多元化的趋势。因此，建立良好的人口流动、人口管理制度约束，将有利于维护农村社会的稳定发展，加强社会主义新农村建设，从而有利于加快城镇化进程。

1.加强对农村社会治安管理，构建和谐农村。人口的流动性加强，对于农村社会的安全带来一定的威胁，加强对流动人口的管理，强化农村社会治安，对于保障农村的稳定、和谐有不可小觑的作用。村两委应针对本村的长期流动人员进行管理，通过定期查访、信息留取、网格化等形式对其进行管理，同时，针对本村流走的人口也要保持与其的沟通，通过这种双向的管理，从而为农村的稳定创造条件。

2.推动农村基本公共服务均等化发展。良好的农村基础设施将有利于掌握土地耕种技术的人才长期进驻农村，也是农村社会深化发展的着力点。

(五)加强基层干部的治理能力建设

农村共产党员支部委员会和村民自治委员会在农村社会中发挥着重要的作用，同时，基层干部的能力也直接影响着农村社会的健康、有序的发展，对农村土地流转制度的发展也将有重要的影响。因此，村两委应该通过干部教育讲座、高效培训以及经验交流等多种形式，来促进农村基层干部的政策认知、行政管理能力以及调解能力等。

“三权分离”的实行是农村土地制度的重大改革，是农村土地承包经营对现实呼吁下的逐渐变迁所带来的新趋势，既体现了对农村土地承包经营制度中承包户对承包经营权的继承，又体现出了新时期土地经营权流转对承包权与经营权分离的要求。在“三权分离”制度下，农村土地实现了所有权、承包权、经营权的相对分离，土地承包户不再严重受制于土地、开始摆脱了对土地的依赖，同时土地也逐渐资本化。在此基础上，农村的经济、社会发展形成了新的趋势，合理规划农村发展，运用系统治理、依法治理、源头治理以及综合措施的思路将进一步促进农村的发展，逐渐实现社会主义新农村的建设。

[1]衡霞, 郑亮. 农地三权分离下农村社会治理新模式研究[J]. 云南社会科学,2016,(1).

[2][英]安东尼·吉登斯. 现代性的后果[M]. 南京：译林出版社,2000：14.

[3]翟军亮, 吴春梅. 农村公共服务中的农民行为逻辑研究——兼论农村基层民主发展的推进路径[J]. 南京农业大学学报：社会科学版,2016,(1).

[4]吴晓燕. 农村土地产权制度变革与基层社会治理转型[J]. 华中师范大学学报：人文社会科学版,2013,(9).

[5]道格拉斯·C·诺斯.制度、制度变迁与经济绩效[M]. 上海：格致出版社,2014：8.

[6]段华明. 解析社会治理新常态[J]. 西部大开发,2014,(12).

[7]付英.村干部的三重角色及政策思考——基于征地补偿的考察[J].清华大学学报：社会科学版，2014(3)：161.

[8]康涌泉. 三权分离新型农地制度对农业生产力的释放作用分析[J]. 河南社会科学,2014,(10).

[责任编辑：郭莉娜]

2016-05-20

郑亮(1991-)，男，四川南充人，硕士研究生。

C912.82

A

1008-8520(2016)05-0039-06