我国社区居家养老模式的可持续发展探析

钱　浩

(安徽财经大学,安徽　蚌埠　233030)



我国社区居家养老模式的可持续发展探析

钱浩

(安徽财经大学,安徽蚌埠233030)

伴随老龄化加剧，在社会养老体系发展滞后、家庭结构日趋核心化的背景下，我国社区居家养老应运而生，并已发展成为贴合老年人特点与需求的新型养老模式。然而，当前社区居家养老模式正处于初级阶段，还存在诸如法律政策的缺失与不一致性、资源整合度低、专业化程度不高等问题。在分析社区居家养老运行模式的基础上，分别从相关法律政策的解读和其发展的专业化与智慧化三个方面提出相应的对策和建议，来促进其可持续发展。

社区居家养老；专业化；智慧化；可持续发展

随着人们生育观念的改变和计划生育政策的实施，家庭结构已显现出核心化趋势。通过中国人口统计年鉴分析得出，自20世纪70年代以来，我国60岁及以上老年人口已超总人口数的10%。到20世纪末，人口年龄结构已由年轻型快速转变为老年型，老年人口抚养系数显著上升。进入21世纪后，老龄化趋势成加速度发展态势，据国家统计局2016年公布人口数据显示：年龄构成方面，16至60周岁以下的适龄劳动人口为21 242万人，约占总人口数的15%，65周岁及以上的退休人口已逼近1.4亿人，约占总人口数的10%。预计到2050年，老年人数量将达人口总数近三成的最大峰值。老龄化程度的日益加深，增加了劳动年龄人口的赡养负担，并使家庭养老从能力上、机构养老从容量上无法从容应对，传统家庭养老模式处于前所未有的挑战之中。

在此背景下，社区居家养老逐步受到人们重视。作为一种新的养老方式，它顺应老年人意愿，既保留传统在家养老的形式，又利用家庭和社会的各种资源向老年人提供就近便捷的服务。减轻子女日常照料负担、分散家庭养老风险的同时，实现了集体养老资源的共济与分享，其适度社会化的功能满足了老年人的精神慰藉需要，让其拥有更加稳定、安逸的生活环境。

自20世纪80年代以来，伴随社会福利社会化思潮的影响，社区居家养老一直处于持续稳步的发展节奏之中，其健康发展也达成了一些共识：健全成熟配套的法律政策是保障；专业化的团队与管理是基石；高度的资源整合化是方向。然而当前社区居家养老普遍存在配套法律的缺失和与政策的不一致性、养老服务机构与工作人员缺乏专业的管理经验和正规培训机制、社区内部资源整合能力不高等问题。因此从这三个方面积极探索具有中国特色低成本、高效率、高质量的社区居家养老将对其健康可持续发展有一定的现实意义。

一、社区居家养老相关的法律政策

相关法律政策的建立与健全是开展养老服务事业的可靠保证。社区居家养老服务的每一步发展都不能脱离法律政策的支持，它具有指引和保障的功能，是其可持续发展道路上的指明灯。宏观层面：由于社区居家养老服务综合性、强制性以及系统性的法律法规不够成熟，导致相关养老项目的实施缺乏法律上的有力约束。仅仅依靠缺乏强制力的部门规章来指导养老服务工作的开展，必然使得执行效果大打折扣，一些长期性的疑难问题无从得到妥善解决。微观层面：单项法律法规存在空白或不健全。由于我国还没有制定出专门的《社会保障法》、《医疗保障法》和《养老保障法》等专项法律，使得相关养老服务工作的开展缺乏法律依据。目前除“北上广”等一线城市外，大部分地域社区居家养老服务的实施方案几乎都是短期既定策略，缺乏清晰明确的中远期发展规划，导致了政策实施的系统性与连续性遭到拷问。因此为保障社区居家养老的可持续发展，我们应在对以往政策分析总结的基础上与时俱进的对其修订和推陈出新。

(一)社区居家养老相关法律政策的演变

自20世纪80年代至今，有关社区居家养老的法律政策大致经历了四个发展阶段，分别为萌芽阶段(1980-1989)，起步阶段(1990-1999)，形成阶段(2000-2007)，发展阶段(2008-至今)。[1]针对上述四个阶段相关政策法规进行正确的解读、梳理与总结，将会为我国社区居家养老可持续发展提供宝贵的经验与借鉴。

萌芽阶段：全国老龄工作委员会于1982年成立，于次年颁布了《关于老龄工作情况与今后活动计划要点》。该《要点》提出了在社区中建立老年人日间公寓计划和老年人日间无人照顾问题，且首次涉及社区居家养老雏形——“老年人日间照料中心”的概念。此外，卫生部与残联开始显现出老龄视角的敏锐性，分别于1985年和1988年颁布了《关于加强我国老年医疗卫生工作的意见》和《中国残疾人事业五年工作纲要》。《意见》中提及了“家庭病床”的理念：将居家老年人纳入街道和社区中接受医疗服务。这为日后社区居家养老服务的实施奠定了坚实的医疗卫生基础。《纲要》中涉及了社区康复的内容，提出在社区层面上展开助残服务，虽然并未明确提出针对老年人伤残康复的具体内容，但对于以后残联在社区中开展老年伤残人士的康复提供了理论支撑。1989年《中华人民共和国城市居民委员会组织法》的出台规定了发展相关社区便民服务的内容，强调发展社区服务事业的重要性和必要性，这在法律层面上明确了社区居家养老服务中社区的意义。在该发展阶段，国家对养老的重视程度较弱，居家养老的理念尚未形成，为老服务的政策还较为滞后。

起步阶段：1992年《关于加快发展第三产业的决定》表明我国产业结构开始调整，转向以服务业为主的第三产业。在此背景下，第三产业的蓬勃发展推动了社区服务业的发展，为日后发展社区居家养老的优良社区环境打下了良好基础。民政部门分别于1991年和1993年出台了《民政事业发展十年规划和“八五”计划纲要》与《关于加快发展社区服务业的意见》。这两项政策进一步表明发展社区服务事业的重要性，提出了城市社区服务系统理念，规定将养老服务作为重要内容纳入社区服务。1994年《中国老龄工作七年发展纲要》的颁布，首次提出了把社会养老与家庭养老相结合的思路，利用充分发展的社区服务来应对老年人照料问题。该思路的转换为日后社区居家养老政策的制定提供了重要的理论根基。1996年《中国人民共和国老年人权益保障法》的颁布是一个具有里程碑性质的事件，它首次以法律的形式明确指出：要逐步建立起满足老年人需要的生活照顾、疾病护理与康复等社区服务项目，并规定家庭养老的法律地位。但该项法律的制定比较笼统，主要是从宏观层面来考量，在具体实施和操作细则上还有所欠缺。这一阶段中社区家庭养老的雏形逐步形成，养老问题的解决视角在第三产业带动下由家庭转向了社会。

形成阶段：2000年《关于加强老龄工作的决定》提出了“以家庭养老为基础、社区服务为依托、社会养老为补充的养老机制”，它将社会养老、社区养老和家庭养老三者同时囊括在内，并着重强调社区养老的作用。2006年和2008年分别颁布的《关于加快发展养老服务业的意见》与《民政事业发展第十一个五年规划》提出了“基础+依托+补充”养老服务机制与社会福利体系。“居家”为基础的养老机制代替了以往“家庭”为基础的养老机制，这在某种程度上表明国家养老理念的转变，以往由国家、家庭承担的养老责任逐步向社会进行分流。这一阶段中有关社区居家养老的专门政策虽未出台，但发布的政策文件已处处显现出对居家养老的重视。

发展阶段：2008年民政部与老龄办联合颁布的《关于全面推进居家养老服务业的意见》居家养老服务行业开始纳入规范化、系统化与专业化的轨道之中，我国社区居家养老迈入了一个快速发展阶段。该文件愈加明晰养老的责任分担不应由政府独自支撑，而是社会多元参与分担。2011年《国民经济和社会发展第十二个五年计划纲要》与《社区服务体系建设“十二五”规划》中表明积极应对人口老龄化要优先发展社会养老和社区养老服务产业，充分发挥社区和家庭的功能。2016年《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》表明“推进老年宜居环境建设，全面放开养老服务市场”的理念，并提出加强城市居民社区“嵌入式养老”配套服务措施，解除老人实际生活困难，使之成为中国社会的主要养老模式。纵观这一阶段主要政策演变，社区居家养老的大环境已愈加完善，社会养老服务体系已经逐步系统化、规范化。

(二)理顺和补充社区居家养老的法律政策

法律与政策的一致性是建立社区居家养老服务体系的基础。《老年人权益保障法》虽然在法律层面上规定了子女家庭养老中的责任，但对居家养老却缺乏相关法律依据。[2]因为该项法律是针对家庭养老而制定的，而非社会福利社会化为指导思想的社区居家养老。这两种不同的思想体系造成了养老问题解决过程中操作上的矛盾。《老年人权益保障法》规定养老责任的主体是政府和家庭，使得居家养老本该分摊与发挥的责任、义务遭到削弱。1996年至今，中国老年人口结构与数量已发生重大变化，传统养老思维中以家庭为基础的理念早已转变为居家为基础。我们应当与时俱进的对《老年人权益保障法》开展修订工作，理顺法律政策的一致性，使之与社区居家养老匹配。另外，国务院和民政部近些年下发的有关通知在“北上广”等试点城市已得到贯彻落实，并日趋成熟。若把这些地方经验应用于专项法律的颁布修订，将会完善社区居家养老相关的法律依据。

(三)制定公共政策激励机制

社区居家养老服务的发展很大程度上取决于政策法规的支持程度，但是当前政府鼓励社会资源参与社区居家养老服务中的政策导向性与支持度仍然不够。近几年来，虽然政府出台多项政策法规推动居家养老的服务的发展，诸如一些以养老为主题基地的建设和各种养老服务项目的上马。但目前社区居家养老的发展仍存在很多短板，尤其是居家养老服务体系中政策支持配套性与系统性的不完善致使养老服务系统内的服务项目参差不齐。[4]因此对于居家养老服务机构和相关从业人员的政策激励和老年人权益的保护已迫在眉睫。

首先，制定和出台社区居家养老的税收优惠政策。对养老服务有关的征地与用房费用采取一定额度的减免，降低养老服务相关企业的注册门槛与申报费用，并对其营业额所得税进行相应的缩减。[5]其次制定有关政策将居家养老的运营费用纳入财政预算，并对社区服务机构予以财政补贴，对其前期发展进行必要的扶持。目前我国社会组织的力量还比较弱小，尚处于初始阶段，需要政府的进一步指导与培育，通过提供资金支持与购买服务等方式促进其发展。[6]此外应规定社区居家养老从业人员在接受岗位培训期间享受政府补贴来提高服务队伍的积极性。当前相较其他行业而言，社区人才流失严重的一个主要原因是报酬相对低下。从事养老行业既需要充沛的体力操持家政服务，也需要精深的知识对患病老人进行医疗护理。面对就业门槛高、工作强度大的现实，政府应加大对社区居家养老的补助，建立长效机制提高社区工作人员的待遇水平。此外对于老年人自身，应该根据其经济状况和先前工作贡献，分层进行经济补贴，这既满足其身心需要又解决了物质层面的养老。最后通过对国外一些政策进行本土化移植，来促进社区居家养老的发展。例如新加坡政府在居家养老的实施中采用住房激励政策来防止老年人家庭出现“空巢现象”，在购房时针对愿意和父母一起居住的或就近购买房屋的年轻人，经过相关部门核对后可减免支付3万新元。[7]

二、社区居家养老服务的专业化发展

社区居家养老服务属于一项相对特殊的公共服务产品，与老年人的身心健康以及晚年生活有着密切联系。[8]伴随居家养老的纵深发展，老年人对养老服务内容与提供方式上逐渐有了更高的个性化要求和多层次需要。然而“未富先老”的国情，使得初始无偿提供的社会福利形式难以满足老年人较高生活质量的养老意愿。当前老年人对社区的依赖主要体现在日常生活的照料需求、治病健身的医疗需求以及情感方面的精神慰藉。因此满足老年人多种需求、保障社区居家养老的可持续健康发展的关键切入点就是要建立一支能够提供全方位、专业化的服务队伍和一套科学化的管理机制。

(一)建立社区居家养老从业人员的资格认证制度

自20世纪70年代以来，纵观英国的先进经验，其社会工作相关的教育管理一直隶属于“社会工作教育训练中央委员会”负责。经过20多年的探索，该组织建立了一套包含社会工作资格证书(CQSW)和社会服务证书(CSS)的资格认证体系，其考核与管理工作分别由成人继续教育学院和普通高等教育机构负责。项目实施期间各社会服务部门中有近九成就职者通过该项考核，极大提高了从业人员素质与部门工作效率。直至1995年国家职业资格证书的出现，合并取代了这两种资格证书。这种职业资格认证制度的普及使人们意识到社会工作职业化趋势的重要性。[9]

如若在社区居家养老工作中推行一套适宜的资格认证制度，既能够树立相关社会工作者的专业权威，又能够督促从业人员改善业务水平不高的现状。该项制度的建立能够促使社区养老服务工作成为一项专门的职业，转变传统观念中伺候人的角色。通过对从业人员职业技能的培训来树立诸如律师、会计等职业的专业威望。在社会工作中，社区居家养老体系中职业资格体系的构建将会为有志于进入该行业的人员搭建一个阶梯，并部分缓解社区人才难招募的尴尬局面。上海市是我国老龄化出现最早的地区之一，于2003年率先开始推行社区居家养老服务工作的资格认证考核制度，并取得了优异成果。同年，浙江、江苏也出台了类似的职业考试模式。此后，社区居家养老职业资格的认证制度在北京、天津和宁波等地区相继得到推广。资格认证制度的确立从源头上为社区居家养老的可持续发展提供了可靠的人才保障。

(二)促进养老服务从业人员专业化培训

社区居家养老服务的推进离不开一支高素质的服务队伍，它在很大程度上决定着老年人对服务的满意程度。然而，当前我国社区居家养老一直面临难以大规模引进高水平人才的困境。一是由于当前养老服务行业就职人员供大于求，在社区内通常与下岗再就业项目并行操作。这部分解决了“4050”人员的就业问题，但由于再就业培训中未能针对居家养老服务展开专业化培训，导致就职者未经过系统培训直接上岗。最终，人员素质因素让居家养老仅仅停留在应付一般家政服务的初级层面，对于相对高级的需要专业心理知识的精神慰藉、医疗护理方面往往力不从心。另一方面较高的准入门槛和严格的培训措施，限制了大部分有意愿进入该行业，但自身知识水平有限的求职者。[10]因此新世纪社区居家养老服务事业的进展，既要加强高校社会工作人才的培育，也要积极开展各层次社区工作人员的在职培训。

学校的培训教育具有内容细致、培育周期长等优势，对于专业型人才的培养至关重要。在高校社会工作专业人才的培养机制中，通过分层的培养模式来建立一支具备现代社区居家养老服务理念的人才队伍。中专职业教育侧重培育养老服务的技能型操作人才，充实社区基层服务工作；普通高校中逐步推进本科、硕士和博士的高层次社区管理型人才培养方案。这种分层的培养模式对社区服务的人才储备具有积极意义，它既能解决社区用人慌又能缓解应届生就业问题。既是解决养老专业化的根本途径，也为日后学生的社区实践工作打下坚实理论基础。

社区居家养老工作人员的在职培训可采取两种方式：一是由社区邀请相关专家来答疑解惑，针对在职人员工作中遇到的问题进行专业性的公开解答，从而帮助其更为规范的处理各项工作事务。二是在高校开设有关社区工作的培训班，对从业人员进行系统的继续教育。通过设立科学的培训课程，诸如，老年人心理知识、老年人医疗护理和社区居家养老服务管理来提高社区工作人员的知识层次和服务水平。[11]

(三)推进社区居家养老分层照护体系

为实现社区居家养老的可持续发展，满足不同年龄老年人的差异化需求，需要养老体系内部进行精确合理的分层与定位。宏观上，当前社区居家养老模式发展尚未成熟，在初期应注意机构养老、家庭养老与居家养老三者之间的平稳衔接，从而实现家庭养老向居家养老的重心过渡。微观上，居家养老内部应该根据老年人自身的身体情况和年龄等因素进行分类管理。如图1所示，表明了三种养老模式之间的层次结构与衔接过程。社区居家养老中对于空巢低龄老人的照料主要是提供包括做饭、送饭、洗澡和理发等家政服务。其次为满足老年人适度社会化的需求也会开办一些诸如老年大学的文体活动。60周岁及以上生活能够部分自理的老人，可通过提供白天的日托服务来减轻子女的养老负担。生活几乎不能自理的老人，维持在家居住一方面可以最大限度的享受家人精神慰藉，另外也可接受社区提供的慢性病护理服务。针对不同老人的自身情况，提供不同层次的乃至个性化定制的服务，既能够提高社区居家养老服务朝着更为专业化的方向迈进提高效率与质量，又可以迎合市场发展提高养老市场的有效需求。

图1三种养老模式的内容与层次衔接

三、社区居家养老的智慧化探索

智慧化养老是发达国家取得居家养老的成功经验之一。智慧化养老是指利用先进的计算机网络、物联网技术和智能通信技术，构建面向居家老人与社区的智能网络信息系统，并在此基础上整合社区服务资源，为老人提供实时、高效、物联化的现代养老服务。当前我国社区居家养老的迅猛发展催生网络信息全方位覆盖的诉求，亟待建立具有信息资源整合能力的为老服务信息平台和处理突然事件的“一键通”系统。[12]

(一)推动智能养老信息平台系统的构建

合肥市庐阳区逍遥津街道于2013年引入了智慧养老信息平台的新理念，其特点是将信息化处理引入到社区居家养老服务之中。庐阳区通过试点创新，打造了独具特色的养老服务体系，探索转型升级了社区居家养老服务新模式。为建立养老标准体系，突出“智能养老”科技手段，成立了德泽社区居家养老服务信息平台。

该养老系统以现代通讯、智能呼叫、物联网、互联网和GPS定位等技术为依托构建虚拟服务平台，为城市居家老人提供生活帮助、家庭安防、亲情视频等娱乐活动。这开启了社区养老服务全方位辐射周边老人的新局面，使居家养老与社区环境融为一体。该养老信息平台服务项目具体分为四个部分，分别为生活照料、社区依托、紧急救助与信息关爱，如表1所示。为配合紧急救助中“一键通”系统的顺利实施，庐阳区政府联合中国科学技术大学共同开发了居家宝套盒作为硬件支持来采集相关指标数据，如表2所示。

表1　庐阳区德泽居家养老服务信息中心服务项目

资料来源：根据庐阳区德泽居家养老服务信息中心整理所得

表2　居家宝套盒

资料来源：根据庐阳区德泽居家养老服务信息中心整理所得

通过居家宝套盒搭建覆盖全市的GPS地图定位平台和语音网络。GPS地图定位平台依托合肥市移动公司搭建的全市老年人救助指挥系统，可从紧急救援、生活帮助和主动关怀三个方面为全市老年人及有需要的弱势群体提供优质免费的服务。语音网络实现了市、区、街道和家庭四级语音联网，方便了社区内部的交流，同时也促进了社区与居民、社区与服务企业乃至服务企业之间的信息沟通。这为社区了解用户需求，企业提供精准产品，老人及时享受服务提供了技术保障，为政府分忧、群众解难，促进了家庭、社区和社会的和谐。[13]

(二)加强社区间资源的网络化整合

开展社区居家养老服务网络化建设，实现资源集约化、规模化使用是其持续发展的有效途径之一。通过在各个社区间建构养老资源调配平台和服务型综合论坛促进社区间养老服务的无缝链接，使养老资源在社区内自由流动，摆脱仅服务于自身的束缚。[14]我们应当改变各社区间服务设施各为自用的现状，把各项资源纳入社区服务网络以便集中管理，即时抽取调用。这既减少了设施的重复建设，也充分利用了闲置资源，形成了各项社区服务资源的互补。促进了社区居家养老多样化、专业化和层次化的新发展。当前，上海、济南和天津等地依托社区服务系统把各社区服务部门串联成链。在调剂余缺和供需平衡上实现连锁化经营，使社区居家养老从个体化、分散型迈向集团化、集聚型。步入可持续发展中投入产出的良性循环阶段，进而实现社区居家养老的规模化经营提高其经济效益。[15]

在老龄化日益加剧和未富先老的背景下，传统养老方式步履维艰，社区居家养老因其资源整合度高、经济成本低、易于开展等特点，成为解决我国养老问题的一剂良方。针对目前社区居家养老运行过程中政策法规欠缺、人员机构专业化程度不高和资源整合度低等现象，我们认为这一养老模式的可持续发展之路在于政府的正确引导下及时颁布养老相关政策法规，并理顺二者的一致性，同时顺应市场化趋势大力发展社区居家养老的专业化与智慧化。

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2095-4654(2016)08-0020-06

2016-03-28

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