高速公路养护管理费征收制度分析

丛花雪

摘 要：《收费公路管理条例》修订稿对收费期限做了修订，按“用路者付费原则”，规定政府收费高速公路在政府债务偿清后，以及特许经营高速公路经营期届满后，实行养护管理收费，引发热议。养护费征收符合行政法原则，契合行政法规范，有实践意义，有其必要性和合理性。

关键词：高速公路养护费；行政收费；法律保留原则；公平原则

一、高速公路养护管理收费学理分析

（一）高速公路养护管理收费的性质。修订稿出台之后的诸多争议，源于对高速公路养护费性质界定不清。在此对高速公路养护费和通行费个区分。

据融资方式的不同，我国的高速公路建设资金来源主要有两种。第一种，由财政适当补贴，各级政府财政、交通部门自筹一部分，通过银行贷款、发行债券或集资解决一部分、该公路建成后，通过收取车辆通行费来偿还债务，即政府还贷公路。第二种，与收费还贷公路相对的是经营性高速公路。经营性高速公路的经营主体是经济法人的企业。①在建成后企业自身收取道路通行费来收回投资并取得合理回报，即特许经营公路。

1、收费主体不同。第一种政府还贷公路是由政府作为收费的主体，此时政府作为行政主体，享有收取道路通行费的权力，其收取道路通行费的行为属于行政收费的性质；而第二种情况下，收费的主体是企业法人，该主体并不享有行政主体的资格，所以其收取道路通行费的行为不属于行政收费的范畴。

而高速公路养护费的收取主体是政府，其享有行政主体资格，道路养护费的收取属于行政收费。

2、费用高低不一。其次在通行费和高速公路养护费的费用高低比较上，一般而言，后期的高速公路养护费应当低于前期基于偿债或者收回成本以及合理回报所进行的道路通行费，毕竟高速公路养护费是在偿债结束或者企业收回了成本并且得到合理回报的前提下由政府收取的用于日常高速公路的管理和养护。但加上道路拥堵因素，那么高速公路养护费就会出现不确定性，因为拥堵时就会考虑拥堵费，而拥堵费的征收不同于养护费，拥堵费实行“价高者得原则”。例如2012年7月24日国务院发布的《重大节假日免收小型客车通行费方案》，该方案是为了调节交通的流量，实行了“价高者得原则”收取拥堵费。

3、收费目的与时间相异。再者在收费的目的和收费时间上存在差异，道路通行费是为了还债或者成本的回收，由没有行政执法权的高速公路公司或者政府自身依法行使收费等相关职权，而新规定的道路养护管理费是偿债期届满，由政府为了道路的后续养护和管理工作而收取的费用，自然也就不存在养护费与《公路法》关于收费公路的规定冲突的情形。

通过上述分析，我们可以看出道路通行费和高速公路养护费存在多方面的差异，即使在都是政府作为征收主体的情形下，二者都属于行政收费，但是仍旧存在目的和收费时间上的差异，我们不得将二者混为一谈。

（二）高速公路养护管理收费符合行政法原则

1、符合法律保留原则。高速公路养护费征收符合《立法法》第八条第六项中关于法律保留的规定。②法律规定对非国有财产的征收、征用只能指定法律。高速公路养护费的征收属于对非国有财产的征收。无论征收何种社会费用，都必须严格依法进行，不得自立名目，擅自设立征收标准。③在姜明安论述行政征收过程中，也明确提及了高速公路养路费属于行政收费的系列，虽然他在此称呼为养路费，但是考虑到那是在修订稿出台之前的称谓，按照姜明安的意思，似乎可以顺着这个逻辑推演出修订稿中的高速公路养护费也是属于行政收费的一种，是与行政征税并列的行政征收的子项。既然高速公路养护费属于行政征收的一种，那么自然在立法上适用《立法法》第八条第六项关于对非国有财产的征收的法律保留规定。

此外在对2015年《立法法》进行条文释义时，我们也看到立法者关于法律保留的看法也佐证了高速公路养护费征收符合法律保留事项。《宪法》第十三条第一款、第二款规定：“公民的合法的私有财产不受侵犯。”“国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。”这些规定表明，集体经济组织以及公民个人或者其他组织合法拥有非国有财产是一项宪法权利，受宪法保护。非国有财产与国有财产仍然是有严格区别的，任何组织或者个人，即使以国家的名义，也不得随意对非国有财产予以征收，使之国有化。国家为了公共利益的需要，对非国有财产实行征收，必须由法律规定。④高速公路养护费征收的是公民的私有财产，属于非国有财产的范畴，公民合法的私有财产受《宪法》保护，按照立法者对《立法法》的条文释义，对高速公路养护费的征收符合法律保留事项，只能由法律规定，其他法规，地方政府规章等仅仅能在上位法的前提下做细化的规定，而不得新设收费标准、收费主体、收费期限等。

2、符合公平原则。“谁受益，谁负担”的公平原则是高速公路收费的一个典型原则，通俗来讲就是谁获得利益就由谁来承担费用。该原则由法国著名思想家卢梭第一个进行了阐述：“正是由于商业与工艺的扰攘，由于唯利是图，由于柔弱而贪图享受，人身的服务才被转化为金钱。人们拿出自己的一部分收益，为的是可以更安逸地增加自己的收益。”⑤这里追求的更多的是一种实质上的公平，由于你作为受益者享受到了服务，那么与服务对应你就必须要支付相应的对价，那就是费用。面向全社会进行服务的公共基础设施以及由此而产生的各项费用，理应由全体公民共同承担；相反，若是对社会中某一特定对象进行管理或者提供服务所产生的费用，就应当由该特定受益对象承担，而不应转嫁给他人负担。⑥高速公路的养护是为特定对象服务的，因此，向特定的高速公路使用者征收高速公路养护费用于高速公路日常的养护和管理开支，符合“谁受益，谁负担”这一公平原则的要求。

此外在交通拥堵出行效率时，相对于普通公路而言，高等级的收费公路能够给使用者带来诸多效益，如运行成本的降低、运行距离的缩短、交通拥挤的降低、行驶时间节约、货物在途损失的减少、司乘人员舒适程度的提高等，因此消费者愿意支付一定的费用来获取高品质的通行服务。⑦普通公路出行道路养护费是算在了车辆购置税和燃油税里面的，那么与之对应，使用高速公路必然也需要支付对价，那么高速公路养护费的征收就有其存在的合理性。出行效率和价位进行权衡，如果选择效率那么必然愿意承担高速公路养护费，不考虑出行的效率，那么选择普通公路，那就不需要承担高速公路的养护费。这也是符合效率性以及价高者得的公平原则。普通公路和收费高速公路两个公路体系基于以下指导思想，即“高速公路注重效率，依靠收费；普通公路照顾公平，依靠税收”。⑧

二、高速公路养护管理收费的规范分析

（一）中央层面的法规范。无论是《公路法》还是《收费公路管理条例》都对高速公路的道路养护做了规定，虽然这些规定并未在收费公路养护费的征收标准上规定的那么具体，但是都表明了道路养护是道路管理部门的义务，运用依法征税的手段来筹集道路养护费用。

《公路法》第六章为收费公路，共有十一个条文，虽然通览这十一个条文并无一条是关于偿债期和经营期满后，高速公路养护管理费征收的，但是在第六十六条第一款⑨明确规定了在偿债期和经营期的公路的养护工作由公路经营公司负责，目的是保证在偿债期满或者经营期满时，公路处于良好的状态。类似的规定还出现在《收费公路管理条例》中，该条例的第二十六条第一款⑩也是规定了高速公路经营者的养护义务。那么经营期满和偿债期满之后是否仍旧需要使公路处于良好的状态呢？答案是显而易见的，高速公路的后期养护和管理是不可或缺的。那么偿债期满或者经营期满之后拿什么资金去支付高速公路的养护管理呢？税收？还是收费？两者权衡下，文章前面已经提及，我国的税收无法应付如此庞大的高速公路养护管理工作，只有继续收费，才是当下一个可行的筹集高速公路道路养护费的方式。

并且，在《公路法》第四章道路养护里，用八个条文阐明了道路养护的主体、方式等，并且在排篇布局上我们发现，道路养护章节置于了收费公路章节的前面，而且道路养护是处在第四章，足足用了八个条文来进行规定，可见道路养护的意义之重大。虽然在第四章里第三十六条第一款规定，道路养护费的筹集采取依法征税的办法进行，似乎这与征收道路养护费的修订稿内容相悖。其实我们需要关注到《公路法》的制定日期，《公路法》1997年通过，其间经历了99年和04年的两次修改，这制定和两次修改的时间中，我国的高速公路几乎都没有到期，所以那时候立法者不需要考虑一个高速公路收费期到期后如何运行的问题。可以说距今已经有一段距离了，而这期间我国的高速公路总里程已超越美国越居世界第一，依靠税收征收来进行道路养护，在普通公路上是可行的，那么考虑到高速公路的现状，世界第一的总里程，并且东西部利用率极为不均衡，如果东部沿海地区按照税收来征集高速公路养护费还说得过去的话，那么偏远的西部呢，由于是交通要塞，必须得建高速公路，但是利用率东西部二者不可同日而语，如果西部高速公路也按照税收征收来征集养护费，那么估计道路养护很难长期有效开展下去了。

（二）地方层面的法规范。地方立法层面，我国各地方相继出台了自己的公路管理办法、条例。例如《云南省收费公路管理条例》、《四川省高速公路条例》、《陕西省收费公路管理办法》、《辽宁省高速公路管理条例》、《重庆市公路管理条例》、《杭州市公路条例》等。

这些地方立法有的已实施，有的还未开始实施，但这些地方立法都对道路的养护做了规定。在总则部分进行了类似“在本省行政区域内从事收费公路的投资、建设、养护、经营、使用和管理活动，适用本条例”的规定。除了在总则中进行规定外，还都设有专章对道路（公路）养护进行规定，比如《杭州市公路条例》的第三章、《江西省公路条例》的第三章、《四川省高速公路条例》的第二章、《辽宁省高速公路管理条例》的第二章等，足以显示了对道路养护工作的重视。这些地方立法以上位法《公路法》来进行制定，在养护费用的规定上都是规定以税收来支付，但《公路法》最近一次修改是在2004年，而高速公路发展日新月异，新情况不断发生，2015年是我国高速公路收费期到期的高峰年，正是在这么一个严峻的形势下，逼着立法者不得不去考虑收费期到期之后高速公路的养护管理如何运行的问题，是“靠税”还是“靠费”？如今面对一个即使是在考虑地方特色的情形下，想要有所突破创新，这些地方立法也必须服从于上位法，不得超越上位法，否则即面临无效的风险。

无论是地方立法还是中央立法，当初未设立高速公路养护费情有可原，毕竟当时高速公路收费到期还是未来的事，眼前立法者只需要考虑如何规制道路通行费的征收，但是随着2015年高速公路收费期普遍届满，如一味遵循《公路法》和《收费公路管理条例》的原规定，收费期届满不得进行任何收费，那么日后巨额的高速公路养护费从何出，这是立法者必须给予回应的，这是《收费公路管理条例》修订稿出台的现实背景。

三、高速公路养护管理收费的实证分析

（一）保障公路建设发展。2014年12月23日，交通运输部发布《2013年全国收费公路统计公报》，首次向全社会公开了收费公路的里程规模、建设投资、债务余额以及收支情况。数据显示，2013年，全国收费公路车辆通行费总收入为3652亿元，总支出为4313亿元，亏损额达661亿元，巨额的亏损倒逼了高速公路延长收费年限。虽然这违反了《公路法》和《收费公路管理条例》关于收费年限的规定，但也是无奈之举。在北京，京石高速从1987年起开始收费，从2000年转变成经营性公路后，实际收费期延长至42年老百姓将不得不为京石高速多买27年的单。这其中除了有个别高速公路经营公司为了谋取暴利的目的而故意延长之外，还有很大一部分是由于成本没有在收费期届满前得到，联系到我国的高速公路亏损的现状，为了回收资金，偿清债务，在收费期届满后继续收费也是无奈之举，而且这些收取费用很大一部分也是用于弥补高速公路养护管理费支出，但是于法无据，广遭诟病。此次修订稿，新立高速公路养护费这一收费期届满后的收费名目，可以有效缓解上面的尴尬状况，似的在成本回收的情况下更好的开展高速公路的养护管理工作，保障公路建设有序开展下去。

高速公路养护费征收制度有利于公路基础设施的建设、管理和服务水平的提高。高速公路养护费运用于高速公路管理、养护。因此，收取高速公路养护费，更多的资金进入到高速公路的基础设施养护、管理，有利于保证高速公路的日常养护管理，提高高速公路的养护管理质量、提升高速公路的服务质量，加快高速公路现代化建设。

此外，近几年，各类“天价拖车案”在各地发生，引发了对高速公路通行费收费标准的反思。明确高速公路养护费与高速公路通行费的不同性质，制定二者不同的收费标准，有利于在偿债期和经营期届满后减少“天价拖车案”，保障用路者权益。

（二）保证交通运输效率。高速公路养护费的收取提高了道路交通运输的效率。高速公路养护费的收取符合“用路者付费”原则，高速公路将收取的相关运用于高速公路的养护与管理上，提升了高速公路的质量，提高了高速公路车辆的运行速度，提升了高速公路运行的安全系数，提高了车辆道路交通运输效率。

其次，高速公路养护费可以用于高速公路正常的养护管理，在保证养护水平和管理质量同时，可以有效缓解了交通拥堵。“用路者付费”原则之下，出行者可以选择，是选择付费然后使用高速公路或者不付费走普通公路，对出行人群进行分流，减少了高速公路流量，舒缓交通拥堵。

与此同时，高速公路养护费会扩大了公路交通网的规模。就为公众出行提供了更多的公路交通路线选择，也就在另一角度缓解交通拥堵。

四、结语

我国高速公路养护费的征收有其法理基础、规范基础和实践基础，有必要在法律层面对养护费加以规定。《收费公路管理条例》修订征求意见稿明确了养护费的征收，但对收费标准规定模糊，不具操作性，且没有很好的和通行费进行区分。有必要在征求意见稿的基础上，制定养护费征收全国统一标准，充分运用听证程序，保证养护费的征收科学合理。（作者单位：华东政法大学）

注释：

① 贾合川：《中国高速公路收费问题的制度分析》，复旦大学2012年硕士学位论文。

② 第八条 下列事项只能制定法律：

（一）国家主权的事项；

（二）各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权；

（三）民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度；

（四）犯罪和刑罚；

（五）对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚；

（六）税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度；

（七）对非国有财产的征收、征用；

（八）民事基本制度；

（九）基本经济制度以及财政、海关、金融和外贸的基本制度；

（十）诉讼和仲裁制度；

（十一）必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的其他事项。

③ 姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》（第五版），北京大学出版社、高等教育出版社2011年版，第271页。

④ 乔晓阳主编：《<中华人民共和国立法法>导读与释义》，中国民主法制出版社2015年版，第87页。

⑤ [法]卢梭：《社会契约论》，北京：商务印书馆，2001年版，第124页。

⑥ 陈可人：《论我国高速公路收费的法律规制》，西南政法大学2013年硕士学位论文。

⑦ 樊建强、李丽娟：《公路收费制度改革研究综述》，载《综合运输》，2010年第11期。

⑧ 陈宪：《收税与收费，该怎么选择》，载《解放日报》，2015年8月4日，第010版。

⑨ 《公路法》第六十六条第一款依照本法第五十九条规定受让收费权或者由国内外经济组织投资建成经营的公路的养护工作，由各该公路经营企业负责。各该公路经营企业在经营期间应当按照国务院交通主管部门规定的技术规范和操作规程做好对公路的养护工作。在受让收费权的期限届满，或者经营期限届满时，公路应当处于良好的技术状态。

⑩ 《收费公路管理条例》第二十六条收费公路经营管理者应当按照国家规定的标准和规范，对收费公路及沿线设施进行日常检查、维护，保证收费公路处于良好的技术状态，为通行车辆及人员提供优质服务。

B11 《收费公路管理条例》第三十六条第一款 国家采用依法征税的办法筹集公路养护资金，具体实施办法和步骤由国务院规定。

B12 孙丽朝：《巨额亏损倒逼公路收费年限延长》，载http：//money.163.com/14/1229/11/AEKMV1QO00253B0H.html，最后访问日期：2016-06-30。

B13 周小苑、叶晓楠：《高速公路不是提款机，收费标准岂能随意 我国开展收费公路专项清理》，载http：//finance.sina.com.cn/g/20110621/072310022021.shtml，最后访问日期：2016-06-30。

参考文献：

[1] 贾合川.中国高速公路收费问题的制度分析[D].上海：2012.3.

[2] 姜明安.行政法与行政诉讼法（第五版）[M].北京：北京大学出版社、高等教育出版社，2011.271.

[3] 乔晓阳.<中华人民共和国立法法>导读与释义[M].北京：中国民主法制出版社，2015.87.

[4] 卢梭.社会契约论[M]李平沤译.北京：商务印书馆，2001.124.

[5] 陈可人.论我国高速公路收费的法律规制[D].重庆：西南政法大学2013.11.

[6] 樊建强，李丽娟.公路收费制度改革研究综述[J]..综合运输，2010（11）.

[7] 陈宪.收税与收费，该怎么选择[N].解放日报，2015-8-4（010）.