立案登记制下立案条件研究

刘娜　吴重洋　冯倩

摘 要：新行政诉讼法规定了立案登记制度，立案登记制度的核心在于简化立案程序。在立案登记制下，立案的前提条件是符合本法规定的起诉条件，而起诉条件的高阶化问题仍旧存在。再者新法对于起诉条件的审查范围和强度并没有规定，这些问题的存在会在一定程度上影响立案登记制度的有效实施。

关键词：立案登记制；立案条件；起诉条件

新行政诉讼法的修改可谓是大刀阔斧，亮点颇多。立案登记制的推行有望一改过去几十年来立案审查制造成的立案难的局面，是行政诉讼法上的一大进步。立案审查制度之所以不同与立案登记制度，关键就在于两种制度确立了不同的立案条件。那么立案登记制下的立案标准又是什么呢？这在学界和司法界都是一个亟待解决的问题。

一、研究立案登记制下立案条件的必要性和意义

（一）必要性

1、从根本上解决立案难的问题

法律规定中对起诉条件的规定过于宽泛，审查立案使法院将诉讼要件与起诉条件混同，掌控了立案的主导权。因此，同样或类似的案件有的给予立案，而有的立案受阻，造成司法的不统一。

在行政诉讼中，由于当事人地位的不平等，行政主体在行使行政管理权时，利用其地位侵犯行政相对人的合法权益的行为屡见不鲜。立案登记制的实施，使法院对案件只进行形式上的审查，避免法院以不正当的理由拒绝立案，也能够防止法院任何不合理的解释。

2、加大监督行政权的现实需要

行政权力的张力十分大，对其进行必要的限制至关重要。实践中，行政机关常常滥用手中的权力，侵害相对人的合法权益。随着社会的发展，公民的法治和权利意识不断提高，其对依法行政的期待也不断提高。所以，社会和谐发展的要求就是权力的制约与平衡，公民利益能够得到合法的保障。

3、将更多行政争议纳入法治解决渠道

立案是诉讼程序的开端，立案程序与行政争议能否开启司法保护的程序息息相关。只有得到立案的机会，争议才有得到司法救济的可能性，得到合法审查并做出公平合理的裁决。

近年来，信访数量与日俱增，其主要的原因即由于立案方式的弊端，行政纠纷难以进入诉讼程序，无法得到实质解决。正是因为投诉无门，信访便成了群众能想到的最有效的方式。但是司法渠道才是一个比较规范、有序的解决纠纷的渠道。立案登记制度通过降低立案门槛的方式，尽可能多得接受当事人的诉求，使行政争议尽可能得到法治的保护，使大多数案件都能通过诉讼这一纠纷解决机制妥善处理。

（二）立案登记制的意义

1、保障当事人诉权

当事人诉权的行使，即要求应当立案的案件，能够得到特定法院的及时处理，且能够得到法院在充分保障当事人实体权利和程序权利基础之上的公正裁判。立案登记制以保障公民诉权为立足点，打开了立案的闸门，让行政相对人掌握解决纠纷的主动权，不再受到法院不合理权力的制约。作为保障当事人权利的人民法院，有案必立、有诉必理，是贯彻人权的具体实践。

2、维护司法公信力

司法是维护公民合法权利的最后制度化途径，也是权利被侵犯的行政相对人能获得的救济中相对来说最有效的。对于行政机关来说，一般的公民、法人或社会团体通常处在弱势地位。由于寻求司法保护的门槛颇高，许多本应通过司法途径解决的纠纷难以进入司法程序，造在信访案件数量不断攀升。

实行立案登记制，能够社会纠纷顺利转化为诉讼纠纷，解决立案难的问题，使法律主体获得及时、有效的司法救济。从而树立群众对司法机关的信任感，提高司法的权威。

3、推进依法治国

行政诉讼，不仅仅与参与起诉的行政相对人的个人权益息息相关，其与社会公共利益的关系也紧紧相连。而立案审查制的立案高门槛与弊端，使本应得到司法机关受理的案件拒之门外，就可能防碍行政诉讼监督行政机关依法行政、促进法治政府建设功能的发挥，就可能影响推进依法治国、建设法治国家的大局和全局。

立案登记制，优化了行政诉讼的门槛，拓宽了行政诉讼的受案范围，使符合法律规定的行政争议通过司法程序妥善解决，加大对行政机关依法行政的监督力度，也是依法治国的必然要求。

二、立案登记制下立案条件所存在的问题

（一）法律规定模糊，登记与立案的关系不清

立案登记制度和立案审查制度是两种不同的立案方式，不同之处就在于立案登记制度将“登记”和“立案”两者结合起来。看似毫无关系的登记和立案，在立案登记制度中，这两个到底是什么样的逻辑关系呢？完成登记程序就代表案件已经立案了吗？或者登记程序仅仅是立案程序的第一步，案件的立案仍然需要进行审查？因为学界和司法实践部门对其有着不同的理解，所以厘定登记程序和立案程序之间的关系对于登记立案制度的推行和有效地实施有着重要的意义。

有一种观点是这样认为的，在立案登记制度下，立案庭在决定立案时不需要审查起诉条件，只要给予登记就好。若当事人之间产生纠纷，引发行政争议，只要行政相对人诉至法院，法院就必须接受诉状进行登记立案，此种情况下“登记=立案”。而另一种观点则认为，除了当场立案的情形，登记只是接收当事人的起诉状并出具一个注明收到日期的书面凭证，登记只是立案程序中的第一步，登记并不等于立案，此种情况下“登记=接收诉状并出具凭证”。不难看出，两种观点都是简单的从结果意义上和手段意义上去理解把握登记立案制，着实有些片面。

按第一种“登记=立案”的观点来理解，仅仅接收起诉状出具凭证而不加审查，很可能会出现以下问题：（1）案件数量激增，法院人力不够，结案的压力大增。（2）由于立案时不加审查，难免有部分当事人滥用诉权、恶意诉讼，导致司法资源的浪费。（3）当法院的审判庭开始审理时，大多的精力将会被程序性事项所占用，裁判方式更多的会是裁定驳回起诉，行政争议难以得到解决。如果按第二种“登记=接收诉状并出具凭证”的观点来理解，那么立案的条件和标准又是什么呢？根据新行政诉讼法的规定，立案的标准就是当事人的起诉符合本法规定的起诉条件。而我国行政诉讼法关于起诉条件的规定是新法第四十九条和第二十五条。但是在立案审查制度中，立案的条件也是符合本法规定的起诉条件。如此分析开来，我们倒是很难看到立案登记制相比立案审查制的制度优势在哪里。

笔者认为，登记只是立案审查的第一步，对于起诉状和证据材料先收下来，最终是否立案还需要下一步的审查确定。

（二）立案时对起诉条件的审查强度不明

立案登记制的主要功能并不是省略对于起诉条件的审查，而是尽可能地将立案时所需要的程序简化。在立案登记制下，立案庭的法官仍然需要审查案件资格已是共识，但是如何审查、审查的范围以及审查的强度在《最高人民法院关于人民法院登记立案若干问题的规定》以及《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》两个文件中鲜有涉及。法律规定的缺失，必然导致实践操作的混乱。最高法院的相关负责人曾就立案登记制的相关问题答记者问。相关人员明确指出，自立案登记制推行以来，各方理解不一。实际上，推行立案登记制度，我们的目的不在于立案时省略对于起诉条件的审查，立案时一定是要审查，只是要改变审查的方式。对当事人的起诉，法院要从实质审查转变为形式性审查，也就是说，法院仅仅对起诉的形式要件进行核对。除非当事人的起诉明显不符合起诉的条件，可以不予登记立案。一般情况下，法院必须一律接收当事人提交的诉状并出具书面凭证。接收诉状出具书面凭证之后，只要审查起诉状满足基本的规范要求，法院当场可以直接立案。[1]由此看来，对起诉条件的审查强度应该是限于形式性审查。如果是形式审查的话，就不会涉及案件的实质要件吗？可是新行政诉讼法在第二十五条规定的四项起诉条件都属于实质性条件，要做出准确的判断必须进行严格的审查，表面上进行的形式性审查实际上仍然摆脱不了实际审查。另外，司法工作人员对于形式性审查的限度也无从把握。仅仅通过表面的文字阅读和格式对比就可以立案吗？还是可以再进一步的判断？没有相对确定的衡量标准，法院在决定是否立案时很容易跑偏，要么就是审查过于严格，要么就是直接不审查。曾有新闻报道出，某地法院由于在立案时放松审查，导致本院行政案件数量激增，法院结案压力巨大，相关负责人实在没有办法，遂决定要求立案庭法官加强审查的强度，不让更多的案件进入审理。

（三）立案登记制下起诉条件仍旧“高阶化”

新法中对起诉条件的规定：第一，当事人适格。理论上，在立案登记制下，原告与被告只能是形式上的当事人，至于当事人是否适格，那是实体审理时所要判断的事情。新法在条文表述上将“法律上的利害关系”变为“利害关系”，从表面上看是扩大了原告的范围，但遗憾的是。根据全国人大法工委的解释，“利害关系”无论是否有“法律上”的前缀，实际上都是法律上的利害关系。而法律上利害关系的确定以及利害关系要到一个什么程度都是非常专业的问题，非实体审查不得判断。第二，要有具体的诉讼请求和事实依据。行政争议出现之后，行政相对人往往处于一个弱势的地位，有时候不懂法的相对人仅仅知道自己受了委屈，要求法院还其公道，并不能提出一个具体的诉讼请求。再者，法院在审查什么样的请求是具体的诉讼请求时往往要进行实质的审查，形式审查是得不出准确判断的。另外要有“事实根据”，也就是指行政相对人就行政争议诉至法院时要提供充分真实的证据，证据也要具有较强的证明力。这种事实依据主要是指当事人间法律关系发生、变更、消灭的事实根据。[2]法院需要判断法律关系的性质，所以对于事实依据的审查显然是实质性的审查，所有实质性的审查都应该放在法庭实体审理阶段，而不应该在立案阶段。第三，案件属于行政诉讼受案范围。一个行政争议能否被法院审查，必然会涉及到被诉行政行为性质的判断，这无疑又是一个实体问题。法院审判权行使的范围就是受案范围，正确判断行政行为的性质，是法院行使审判权的前提。高阶化的起诉条件使得法院在立案阶段不可避免地介入对案件实体问题的审查，与立案登记制下“立案前只审查形式要件和程序问题”的认识相矛盾，使得整个立案审查都处于立案之前，立案程序成为“前诉讼程序”。

三、完善立案登记制下立案条件的措施

（一）起诉条件低阶化

实际上，行政诉讼法中起诉条件与立案之间是存在不可分割的联系的，起诉条件是整个行政诉程序开启的必然要件，出于保护当事人诉讼权益的角度来考虑，起诉条件的设定也应当是低门槛化的。当前我国《行政诉讼法》中设置的起诉条件是与保护当事人诉权的基本原则是冲突的，当前的诉讼程序，混淆了诉讼启动的基本条件和法院实体判决的要件。当前我国起诉程序的启动条件是实体程序也就是说审判程序的启动程序，这种启动条件的设定是不合理以及不利于保护公民基本诉讼权利的，因此，笔者建议应当调整诉讼条件，并在此基础上明确审判阶段的条件。

原本起诉是当事人提起诉讼要求法院对诉讼请求进行审理裁判的一种诉讼行为，是启动行政诉讼程序的第一步，而当前《行政诉讼法》中规定的涉及当事人诉讼请求适用范围，管辖范围，原告适格，诉讼请求的内容等问题并不属于此处，这些问题是整个诉讼程序进入到实体程序时法院才需要考虑的问题，起诉阶段根本无需考虑。在国外并不存在起诉条件高接化的原因是，国外将起诉条件设定为：当事人将写着当事人基本情况以及起诉目的和原因的诉状递交到法院。这种设定方式使得国外法院不曾为起诉难的问题而苦恼，国外将起诉视为诉讼开始的方式，而不是严格的实体性问题将有诉讼欲望的当事人阻挡在法院的大门之外。

在我国，如果想解决起诉阶段高阶化的问题就应当对起诉的条件予以低阶的调整，法院受理案件的条件的简化甚至无要求，同时法院内部的组织工作也应当积极的有针对性的进行调整，建立完善的配套措施。当前起诉制度改革要谨慎以防我们实行的审判分离制度的割裂。故而，在审理机构上，我们不能建立起一个越层或者错层的诉讼结构，案件审理与判决阶段是无法分离的，那么，国外的起诉制度存在一些制度我们思考的东西，当然，任何制度都不可能是完美的。我们应当认知到其存在的漏洞去设定配套防范方案措施，借鉴大陆法系国家的实体判决要件和实体争议审理同时启动，同时配置实体判决要件的审查制度加以配合以防止法官由于权力过大而滥用审判权的危险。在起诉条件的调整过程中，应当注意将原来作为起诉条件的要件后移到审判阶段并对审判阶段的实质条件设定明确清晰的标准，防止混淆。

（二）降低起诉条件的审查标准

当我们理清起诉阶段和实体阶段的关系之后，考虑如何正确区分起诉阶段和审判阶段，应当用什么标准去审查起诉条件成为一个重要的问题。当前法律法规的规定还只集中在起诉条件进行了规定，并未对人民法院如何审查起诉条件加以规定。笔者认为，法院对当事人起诉阶段的审查应当仅仅对起诉阶段进行形式的审查，而不是实质的审查。立案登记制中的形式审查应当是指法院在起诉阶段审查的内容应当仅限于形式上的核对。与此同时，人民法院在起诉阶段的实质的审查应当控制在一定的范围之内，一定要控制在形式范围内审查，不能以审查的名义进行审判条件的审查，使立案登记制度流于形式。所以，笔者认为起诉阶段的形式审查应当只针对起诉材料进行客观的、表面的审查，只需要通过文件中文字、格式等表面情况做出相应的结论。（作者单位：中国政法大学）

参考文献：

[1] 许兴文：揭开立案登记制度的面纱——正确理解和适用立案登记制度，法制与社会，2015年第7期

[2] 王春业：论行政诉讼的登记立案制度——兼评新行政诉讼法相关条款，北京社会科学，2015年第11期