农村集体经营性建设用地入市的责权利界定问题研究

刘维维　曾逍奕

摘 要：集体经营性建设用地合理有序入市，可以通过规划管理与总量控制有效遏制土地非法变相流转，通过利用市场机制深化集体经营性建设用地开发利用、减少土地粗放利用现象。本文通过对集体经营性建设用地入市的前提、主体和范围等进行分析，对权责利进行了界定，有助于规范和完善集体经营性建设用地入市的机制。

关键词：集体经营性建设用地；入市流转；责权利界定

党的十八届三中全会提出：要建立城乡统一的建设用地市场，农村集体经营性建设用地入市，达到和国有土地的同权同价的目标。但是，在法律体系建设层面，集体经营性建设用地使用权流转的相关法律法规处于近乎空白的状态，集体经营性建设用地入市流转交易出现了很多不规范、不合理的行为，推进集体经营性建设用地规范有序地入市流转，集体经营性建设用地入市的责权利界定亟待明确和完善。

一、明确入市的范围以及前提条件

集体经营性建设用地入市是有一定条件限制的，必须在满足前提条件的情况下才能进行流转交易：一方面，入市流转的土地必须在规划和用途管制的范围内，符合国家规定；另一方面，要对其进行明确分类，其中需要强调的是公共利益建设用地不符合入市的条件，如却有必要，并且有用地的需求，那么公共利益建设用地同样需要经过征地的方式实现供地的目的。因此，在入市的过程中，征地和集体建设用地流转二者存在互为补充、相互依存的关系。2015年，全国人大常委会发布了关于集体经营性建设用地试点的决定，在决定中，就集体经营性建设用地入市进行了规定和说明，试点行政区域在试点期间内可以暂停适用《土地管理法》、《城市房地产管理法》限制集体经营性建设用地入市的相关法律规定，其实践在法律上可以得到认可。但需要注意的是，为确保风险控制，试点将严格限制在经法律授权的行政区域开展。

二、明确入市流转的主体及主体权责

集体经营性建设用地入市的主体双方分为出让方和受让方，只有明确双方主体及其权责，才能更好避免入市中出现的交易乱象情况。根据我国相关土地法规规定，集体土地归集体所有，因此，集体经营性建设用地应归集体所有，如当地村农业合作社，如果没有村农业集体经济组织的，则应由村民委员会经营、管理。所以，村民委员会或者农村集体经济组织，作为集体经营性建设用地的所有者，在入市过程中，则应该是出让方。关于集体经营性建设用地流转的受让方，目前相关法律法规并没有明确规定，从入市交易的实施中来看，集体经营性建设用地的受让方应是政府和其他自由主体：一方面，所有权人及出让方有权选择和谁交易；另一方面，在目前为止，集体经营性建设用地入市交易实例中，政府和企业是目前作为受让方的主要主体，同时政府还在集体组织和其受让主体中担任了中介的责任，但不得不提的是，交易对象即受让方不应局限于某一个体：局限于政府，则容易形成新的垄断；局限于企业，则容易引发农民和企业之间的利益矛盾，存在众多交易的历史遗留问题。

综上，一方面集体经营性建设用地所有人应当依法取得拟出让的集体经营性建设用地所有权，在出让前，应当由国土资源主管部门进行确权登记并颁发权属证明；另一方面，受让方取得集体经营性建设用地使用权的程序和方式应当合法，以出让、租赁、入股方式取得，并由政府主管部门进行登记和颁发相应的权属证明。

三、明确入市的“权力”及其限制

目前，根据国家规定，集体经营性建设用地试点地区虽然可以在入市的过程中暂时调整实施相关法律，但是，试点是集体经营性建设用地使用权入市，不是其所有权入市，要坚持土地公有制性质不改变的原则。与此同时，为坚守我国耕地红线不突破的底线，集体经营性建设用地入市，明确规定是存量入市，这在根源上遏制了地方政府为为谋取利益而新增集体集体经营性建设用地。

四、明确集体经营性建设用地使用权的期限

集体经营性建设用地的使用期限，目前试点地区通用的做法是参考国有建设用地的出让年限，即：工业用地50年，科教文卫50年，商旅娱乐40年，综合用地和其他用地50年；期限届满时是否可以续期则不明确。但值得注意的是，有的试点地区采取租赁方式入市，根据《合同法》第二百一十四条规定，“租赁期限不得超过二十年。超过二十年的，超过部分无效。”因而，如果租期超过20年，对承租人而言有一定的法律风险。所以，在入市过程中，应该在法律和入市流转合同中明确集体经营性建设用地使用权的权限，保证双方利益不受损。

五、结语

由于目前我国的集体经营性建设用地入市还处于试点阶段，集体经营性建设用地入市的责权利界定还不够完善，所以进一步完善集体经营性建设用地入市的责权利界定，构建新型的集体建设用地产权体系，完善土地统一登记管理制度，完善集体土地征收和补偿制度需要不懈的探索和创新，才能保障集体经营性建设用地入市工作的有序开展。（作者单位：四川农业大学）

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