东江流域归侨侨眷困难群体民生关爱初探——以河源市为例

陈友乔，陈新新，戴娴娴

（惠州学院政治法律系，广东 惠州 516007）

东江流域归侨侨眷困难群体民生关爱初探
——以河源市为例

陈友乔，陈新新，戴娴娴

（惠州学院政治法律系，广东 惠州 516007）

作为东江流域的重点侨乡，河源市针对困难归侨侨眷在落实侨房政策、积极推进就业、开展扶贫助学、宣传贯彻侨法等方面取得了一定的成绩，但也存在着社会保障体系不健全、就业与再就业问题突出、工作机制不健全、地方政府、党委重视程度不够等问题与不足。为此建议，一是深刻认识关爱困难归侨侨眷群体工作的重要性；二是进一步完善政策法规和工作制度；三是着力解决困难归侨侨眷民生关爱工作的社会保障、就业和再就业问题；四是民生关爱措施要贯彻“一视同仁、不得歧视、根据特点、适当照顾”的侨务原则。

河源市；归侨侨眷；困难群体；民生关爱

广东是中国的重点侨乡，有海外侨胞3000多万，归侨10.17万，侨眷3000多万。东江流域是广东侨乡五大块之一——东江—兴梅板块的重要组成部分［1］。作为东江流域重点侨乡的河源市，认真贯彻各级侨务政策，切实维护归侨、侨眷利益，取得了一定的成绩，但同时也存在着不足。本文以河源市归侨、侨眷困难群体为研究对象，在深入分析河源市基本侨情资料的基础上，探讨河源市关爱归侨侨眷困难群体的民生措施，并指出其存在的问题，据此提出相应的建议与对策，为其他地区的侨务工作提供借鉴。

一、河源市归侨、侨眷困难群体民生关爱的主要措施

河源市有海外侨胞有51.5万人，归侨、侨眷有45.6万人，其中困难归侨侨眷1949人。长期以来，河源市坚持“海外国内并重，老侨新侨并重”的工作要求，落实侨房政策，积极推进就业，大力开展扶贫助学，宣传贯彻侨法，努力改善归侨侨眷的民生状况。

（一）落实侨房政策

“侨房”是华侨和归侨在出国前就购置的房产，或者是通过在海外打拼，在家乡购买的房产。河源市侨房问题，属于历史遗留问题，“侨房”在多次政治运动中被侵占、没收，或作为政府办公以及贫困、低保户的住房用地，甚至作为部队的训练基地，加之随着旧城区拆房、街道改造，以致出现新的“侨房”问题。因此，处理好归侨、侨眷的“侨房”问题，不仅是维护其权益的重要途径，也是为维系海外侨胞与家乡感情的重要纽带。为此，河源市侨务部门积极清退在多次政治运动中被侵占、没收的“侨房”，帮助归侨、侨眷追回原有房产，维护了归侨、侨眷的合法权益。对于被迫出卖或被强占的“侨房”和店户，退还给原户；对已改建、重建、拆建的侨房，通过说服原户，采取经济补偿；并对于被军队占用的“侨房”，采取补偿、价购或调换的方式解决。此外，河源市还向县、区划拨“侨房”补助款，主要用于困难乡镇行政、文教事业单位占用“侨房”的清退补助。对于县级、县级以上单位及乡镇企业，则按照“谁占用，谁退还”的原则办理，各级政府也督促占用人与原户主签订退房协定。1992年，处理了“侨房”历史老案27宗，其中包括印尼华侨黄福泉打了四十余年官司的“侨房”老案，在社会上产生较大反响。1995年，全市落实清退“侨房”1665户，面积4988.99万平方米，其中农村“侨房”1352户，面积4310.38万平方米；城镇“侨房”313户，面积678.61万平方米。

（二）积极推进就业

河源市归侨、侨眷学历普遍偏低，大部分困难归侨生活在农村，导致其劳动技能缺乏，就业率偏低，经济状况较差。针对这一问题，河源市在困难归侨、侨眷的扶持上改变过去通过政府转移支付补贴的做法，强调“输血”不如“造血”。他们的具体措施：一是增加就业机会。从1985年开始，实施帮助归侨、侨眷的就业扶贫、脱贫政策，利用省侨办下拨的扶贫款，发动困难归侨、侨眷办起种养场、加工厂、个体商店、小型华侨农场等，定期划拨化肥帮助归侨、侨眷，解决所经营种养业生产资料缺乏的问题，安排归侨及其子女在华侨农场就业。二是开展就业培训。2010年，河源市通过开展“五个一百”（即海外联谊100人、挂钩帮扶一百户、解决低保100户、技能培训100人、帮助就业100人）实践活动，与263位侨界热心人士达成合作意向，举办种养技术、电子技术培训班4期，培训学员488人，帮助归侨、侨眷实现就业128人，使近三分之一的特困侨界群众得到有效帮扶。

（三）开展扶贫助学

学历偏低是归侨侨眷致贫的重要原因之一，而这一状况又产生恶性循环，加剧了其子女的上学难。河源市组织实施了侨界教育助学项目，发动侨界爱心人士为贫困侨界学子捐资助学，使那些家庭困难、品学兼优的归侨侨眷子女顺利完成学业。侨务部门实地了解其家庭情况，更新帮扶档案，给予每人每月固定的生活补贴，直至其大学毕业。仅靠政府的力量还是不够的，河源市还通过与企业、社团合作的方式，多方筹集善款，帮助学校改善办学条件，资助困难侨眷子女。仅2013年，各级侨联组织捐赠277万元，资助学校3所，学生95名。

（四）宣传贯彻侨法

为了切实保护归侨、侨眷的合法权益，河源市侨务部门高度重视侨法宣传工作，并大力推进侨务政策及涉侨法律法规贯彻实施。一是开展形式多样的宣传活动。2010年，以纪念《中华人民共和国归侨侨眷权益保护法》颁布实施二十周年为契机，河源市组织知识讲座、有奖问答、街头咨询、文艺汇演、印发手册等多种活动，印发宣传手册5000多份，促进侨法宣传进社区、进农村、进侨乡。二是大力推进归侨、侨眷维权服务。近年来，各级侨务部门积极主动协调解决多起涉侨纠纷，尤其是一些重大涉侨案件，受到广大海外侨胞和归侨、侨眷的一致赞誉与好评。比如，2007年，协调解决陈培添房屋土地法律纠纷；2008年，协调解决张展巨山林纠纷；2011年，协调解决张公权的祖坟纠纷。此外，充分发挥法律顾问委员会的作用，为维护归侨、侨眷利益提供有力的支撑。2013年，成立河源市侨联法律顾问委员会，为侨界群众提供专业的法律咨询和服务，依法维护侨界群众的合法权益，为促进侨联维权工作提供平台。2014年，河源市侨联法律顾问委员会协调处理土地遗留问题1宗、涉税问题1宗，涉及金额均在百万元以上。

二、河源市归侨、侨眷困难群体民生关爱存在的问题

河源市困难归侨、侨眷民生关爱工作取得了不少成效，在凝聚侨心、维护侨益、共同致力于地方经济社会发展等方面发挥了积极作用。但是，在实际运作中，不可避免地存在着一些问题与不足。

（一）社会保障体系不健全

相对于经济救助方面而言，河源市在归侨侨眷的社会保障方面显得比较薄弱，使得一些困难归侨、侨眷无法享受社保待遇。截至2014年4月底，河源市困难归侨侨眷未纳入低保847人，占总数的43.4%；未参加养老保险773人，占总数的39.7%；未参加医保或农村合作医疗90人，占总数的5%。这主要有以下三个方面的原因：一是由于失业或丧失劳动能力或从事低报酬的工作所致的经济贫困，他们无力缴纳社保费用；二是社保政策不完善，影响其参保积极性。社保制度规定，必须连续缴存15年才能领取保险金，而他们中的一些人因为接近退休年龄而不愿缴纳社保费用。三是部分困难归侨、侨眷参保意识不强。以新农合为例，一些归侨、侨眷积极性不高，这在农村居民中带有普遍性。“一是因为觉得自己身体好、年纪轻，参保必要性不大；二是觉得报销手续过于烦琐，三是部分大病要去大医院治疗，而大医院报销的比例相对更低，因此参保的意义并不大［2］”。

表1 2014年河源市困难归侨情况统计表单位（人）

表2 2014年河源市困难侨眷情况统计表单位（人）

（二）就业与再就业问题突出

河源市归侨、侨眷主要居住在偏远山区。由于年龄、就业技能等方面的原因，使得相当一部分归侨、侨眷家庭存在着就业困难。河源市困难归侨、侨眷大致有以下特点：一是年龄偏大。绝大多数归侨都是20世纪五、六十年代回国，年龄在60周岁以上，基本上失去劳动能力，不少还是孤寡老人，无儿无女。根据2014年的调查统计，河源市困难归侨、侨眷60岁以上有530人，占总数的27%。二是就业能力差。大部分困难归侨生活在农村，其本人或子女学历偏低，缺乏劳动技能。以东源县为例，2014年，该县不具有归侨身份的归侨子女406人，其中中专及以上学历的只有34人，已就业仅30人，失业达52人。三是重病缠身。老归侨年老多病，一些归侨、侨眷患有精神障碍或遗传性疾病，甚至一家半数以上成员患有相同疾病。根据2014年的调查统计，在困难归侨、侨眷中，仅残疾人就有57人。

（三）工作机制不健全

长期以来，河源市侨务工作面临着“部门小、资源少、经费缺、工作难作为、干部无出路”的状况，这直接影响了困难归侨、侨眷民生关爱工作的开展。工作机制不健全主要表现在以下方面：一是没有建立自上而下统一的归侨、侨眷信息采集机制。建立归侨、侨眷信息系统，是做好侨务工作的基础和前提。只有摸清家底，才能在此基础上实行切实有效的困难归侨、侨眷民生关爱措施。河源市缺少足够的人力和资金对归侨、侨眷进行定期的大力度的调查，无法对其进行详细的统计和登记造册，只能结合对困难归侨的帮扶工作，渗透进行。二是缺乏部门联动机制。困难归侨、侨眷的维权，主要涉及社会保障、就业与再就业、社会救助、子女教育等方面，由于各部门职能交叉，加之一些部门狭隘的本位主义，侨务工作中出现各自为政的局面，仅靠侨务部门很难协调。河源市侨务部门在维权过程中，“靠人情，磨破嘴，跑断腿”，这是工作的常态。实际效果也不好，涉侨案件往往一拖再拖，甚至久拖不决，极大地挫伤了侨务干部的工作积极性。三是未能形成困难归侨侨眷帮扶的长效机制。对困难归侨、侨眷的帮扶，是一个长期不懈的艰巨任务，不能一蹴而就，一劳永逸。河源市帮助困难归侨、侨眷改善生活、脱贫致富等方面取得了很大的成绩，但在建立长效机制方面还有所欠缺。在社会保障方面，没有建立救助专项资金；在就业再就业方面，还没有出台专门为困难归侨、侨眷而制订的免收管理类等行政事业收费方面的优惠政策；在教育方面，没有针对归侨、侨眷子女的优惠政策。

（四）地方政府、党委重视程度不够

河源市在困难归侨、侨眷民生关爱方面取得了很大成绩，但是，一些地方政府、党委及其领导对这一问题的重视程度还不够。具体有以下几个方面的表现：一是忽视侨联基层组织建设。在全市五县一区的100个镇（乡、街道）中，成立侨联组织的只有50个；全市镇（乡、街道）侨联专职人员总共15名，和平、紫金、连平3县的镇（乡、街道）侨联没有专职人员；全市镇（乡、街道）侨联每年财政拨款总计18万元，每个镇（乡、街道）侨联财政拨款年均仅0.36万元；在全市1413个村（社区）中，村级侨联仅1个。二是对归侨侨眷的认识存在误区。一些部门认为，归侨、侨眷自身非常富有，或者在海外、港澳台的亲属非常富有，可以资助他们。因此，在扶贫开发、低保名额分配等方面，困难归侨、侨眷总是没有被纳入帮扶范围，成为“被遗忘、被抛弃”的一批人，长此以往，造成困难归侨、侨眷日益贫困。三是对侨务部门人员的任用标准低。侨务部门被视为一个没有前途的“闲差”，老弱病残所占比例较大，政府引进的高层次人才作为“好钢”被安排到作为“刀刃”的其他部门去了。这一状况使得干部整体素质较低，工作协调、配合能力欠缺，开拓进取精神不足。四是对侨胞合法权益的维护力度不够。尽管中央、广东省出台了一系列保护归侨、侨眷合法权益的政策法规，但是，河源市涉侨违法侵权案件还是时有发生。其间的原因固然是多方面的，而地方政府、党委及其领导重视程度不够，是重要原因之一。

表3 2011年河源市侨联基层组织统计表

三、河源市归侨、侨眷困难群体民生关爱的建议与对策

河源市在困难归侨、侨眷群体关爱方面所遇到的问题，有资金、人员素质等多方面的原因。由于经济欠发达，河源市在困难归侨、侨眷群体关爱方面往往心有余而力不足，并且，侨务队伍素质不高、基层组织力量薄弱、法制建设不完善等都与此相关。但是，又不能将其简单地归结为经济欠发达，还应该从地方政府、社会对侨务工作的认识、重视程度等深层找原因。

（一）深刻认识关爱困难归侨、侨眷群体工作的重要性

民生问题关乎人民群众的切身利益，是党和政府一切工作的出发点和归宿。党的十八大明确提出，“加强社会建设，必须以保障和改善民生为重点。”“在学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居上持续取得新进展，努力让人民过上更好生活。”习近平曾指出，保障和改善民生，没有终点。他还就涉侨工作作出系列重要论述，要求各级党委、政府切实为海外侨胞、归侨、侨眷排忧解难。因此，侨务工作，不仅是各级党委、政府民生工程的重要内容，而且是关系到改革开放和现代化建设成败的重大课题。侨务工作的开展，地方政府、党委作为第一责任人起着至关重要的推动作用。习近平曾经指出，“作为一级党委、政府，不仅要重视、支持侨务工作，必要时领导还要亲自做有代表性的侨商、侨裔的工作［3］111”。各级党委和政府只有上升到这样的认识高度，才能抓住侨务工作的“牛鼻子”。河源市各级政府、党委要树立“民生就是最大的政绩”的观念，关注并切实改善侨界民生，以此推动侨务工作，促进地方经济社会全面发展。

（二）进一步完善归侨、侨眷困难群体民生关爱的政策法规和工作制度

一是建立健全相关的政策法规，为保护困难归侨、侨眷合法权益提供制度保障。河源市在关于归侨侨眷权益保护方面的立法相对滞后，建议在深入开展侨情调研的基础上尽快制订《河源市实施〈中华人民共和国归侨侨眷权益保护法〉办法》一类地方性法规，涵盖社会保障、劳动就业、财产所有权等领域，使归侨侨眷民生关爱工作有法可依。二是完善相关的工作机制。要确立“大侨务”观，努力探索建立部门联动机制。侨务工作涉及面广，靠侨务部门单打独斗，是难以有所作为的。因此，要与人大、政协、法院、公安、司法、民政、财政等部门建立联动机制，改进工作方式、方法，整合资源，提高效率，切实做好为侨服务的这篇大文章。

（三）着力解决困难归侨、侨眷民生关爱工作的社会保障、就业与再就业问题

扩大社会保障覆盖面和推进就业与再就业，是驱动困难归侨、侨眷的民生关爱工作的“双轮”。一是重视社会保障。无论是在业还是不在业，社会保障对于每个社会成员都具有无可替代的重要意义。在实际工作中，一些归侨、侨眷或因无力缴纳社保费用，或因制度缺陷不愿缴纳社保费用，而无法享受社会保障。因此，要通过社会救助、改革现行社保缴存制度等手段，将困难归侨、侨眷纳入社会保障体系之内，为他们在年老、疾病的情况下提供一个“安全岛”。二是努力促进就业与再就业。促进就业与再就业，是一种更为积极的帮扶机制，它不仅可以使归侨、侨眷相对稳定地获得社会保障，而且可以增强他们对人生的自信。为此，要充分利用国家的优惠政策，为不在业的归侨、侨眷提供就业信息，引导他们认清形势，转变择业观念；同时，拓宽就业渠道，广泛动用社会各方力量帮助他们实现就业与再就业；此外，为他们提供各种免费培训，提高劳动技能，增强就业与再就业的能力。

（四）民生关爱措施要贯彻“一视同仁、不得歧视、根据特点、适当照顾”的侨务原则

早在1980年，中共中央就侨务政策提出了“一视同仁、不得歧视、根据特点、适当照顾”的方针。在新的形势下，尽管侨务工作的特点、要求、内容发生了变化，但是，其基本精神并没有变。因此，要在侨务政策、法律、法规的制定、实施中贯彻这一原则。一是要保障归侨、侨眷与其他公民一样平等地享受各项基本权利。河源市在制订实施民生关爱普惠政策、法规时，未能很好地体现“一视同仁”。在医疗救助和社会保障方面，一些归侨、侨眷处于“被遗忘的角落”。为此，要在相关的工作中进行纠偏。二是归侨、侨眷民生关爱政策措施要立足于“特殊性”，体现“适当照顾”的原则。归侨侨眷是一个具有“身份特殊”、“海外关系特殊”、“经历特殊”的群体，这一特殊性使得其“在国内很多方面往往处于一种相对弱势地位”［4］60-61。他们曾经为中国革命和建设做出过重要贡献，但其中一部分人生活处于贫困状态。因此，“加大对归侨侨眷困难群体的帮扶工作，使他们共享改革发展的成果［5］”，既是着眼于其历史贡献，又是基于其“相对弱势地位”的现实考量。河源市在制定实施民生普惠政策的基础上，可以针对困难归侨、侨眷在社会保障、就业帮扶、子女入学等政策上进行适当倾斜，使他们的生产、生活得到切实保障。

［1］司徒尚纪.岭南历史人文地理［M］.广州：中山大学出版社，2001：356.

［2］刘先云.新农合必须提高农民积极性［J］.民生周刊，2013（1/2）：19.

［3］习近平.“大侨务”观念的确立［J］.战略与管理，1995（2）：111-113.

［4］卢艳梅.上海市归侨侨眷民生关爱研究［D］.上海：华东师范大学，2009.

［5］杨凯淇，郝爽.全国侨办主任会议在京召开［EB/OL］.（2008-01-17）［2016-07-01］.http：//www.chinanews.com/hr/ 2015/01-14/6967282.shtml.

【责任编辑：赵佳丽】

Study on Disadvantaged Groups of Returned Overseas Chinese and Their Families in Dongjiang River Area——A Case Study of Heyuan City

CHEN You-qiao，CHEN Xin-xin，DAI Xian-xian
（Department of Political Science&Law，Huizhou University，Huizhou 516007，Guangdong China）

As the key hometown of overseas Chinese in Dongjiang River area，Heyuan City has made great achievements to help the returned overseas Chinese，such as implementation of overseas Chinese housing policy，active promotion of employment，poverty alleviation for students，and publicity and implementation of the overseas Chinese Law.However，problems and shortcomings also exist.For example，the imperfect social security system，the high unemployment or reemployment rate，the imperfect work mechanism，and moreover，the inadequate emphasis of the local government on such issues.Suggestions are as follows：first，well realize the importance of caring returned overseas Chinese in need；second，further improve related policies and regulations and work systems；third，solve the problems existing in helping the livelihood of the returned overseas Chinese such as social security，employment and re-employment；fourth，implement measures caring for people's livelihood according to the overseas principles of"giving equal treatment without discrimination，and giving appropriate care according to the characteristics."

Heyuan City；returned overseas Chinese and their families；disadvantaged groups；people's livelihood and care

D634

A

1671-5934（2016）04-0001-05

2016-06-03

广东省哲学社会科学“十二五”规划2014年度特别委托项目（GD14TW01-20）

陈友乔（1974-），男，湖北仙桃人，讲师，历史学博士，研究方向为近现代思想文化史与岭南地方历史文化。