英美金融监管体制变革现状

新平

08年国际金融危机爆发后，各国金融监管理念、原则和框架均受到挑战，并经历了变革。

财政部的地位显现

对于英美金融监管体制的理解不应局限于中央银行和监管机构，还应同时考量与其关系十分密切的财政部。

一是财政部具有更为显要的政治地位。以英国为例，从财政部与中央银行（英格兰银行）的关系上看，尽管英国中央银行具有很强的独立性，但在法律关系上仍然隶属于英国财政部，其行长由财政大臣遴选并提名。值得特别关注的是，在动用公共资金进行危机救助方面，英国法律授权财政部作为公共资金使用的唯一决策机构，并就公共资金使用情况对公众和国会负责；在危机情况下，为保护公共资金的安全，财政部有权向英格兰银行下达指令，请其对单家机构或市场提供流动性支持，或者采用特别处置手段来缓解危机；如果英国中央银行在危机管理过程中确需动用公共资金，必须经过财政部同意。从财政部与中央银行货币政策委员会（Monetary Policy Committee，简称MPC）的关系上看，虽然英国的利率是中央银行制定的，但是货币政策目标却是由财政部制定。与此同时，根据仍在生效的《1998年英格兰银行法》，在货币政策委员会的9名委员中，财政大臣有权委任其中4名，这4名委任委员通称为“外部”（external）委员；而对于货币政策委员会另外2名委员的任免，财政大臣亦保留了咨询的权利。从财政部与中央银行金融政策委员会（Financial Policy Committee，简称FPC）的关系上看，英国财政部对金融政策委员会的职责和目标具有最终解释权，金融政策委员会通过财政部向国会负责；财政部在金融政策委员会中派出一名不享有表决权的代表，在提供政府关于宏观经济形势的评估情况以及提出政策建议的同时，还负责分析金融政策委员会决策对财政的影响，确保其政策方向与政府保持一致。当然，为确保金融政策委员会能够根据维护金融稳定的需要而提出不受政府欢迎的政策，如为缓解资产泡沫而限制信贷和债务增长，金融政策委员会可以不执行财政部的相关指导，但必须向财政部进行书面报告以说明理由。

二是金融监管体制改革的主导者是财政部而非中央银行。也正是因为英美财政当局具有令人信服的政治地位，才使其成为金融监管体制改革当之无愧的主导者。在英国，全球金融危机不仅令其金融业遭受重创，也使其引以为自豪的金融监管陷入信任危机，饱受质疑和批评。为此，2009年7月，英国（此时执政党为工党）财政部发布了《改革金融市场》白皮书，提出了金融监管改革的计划和方案。白皮书的主要内容包括改革监管机构、培育竞争市场、控制系统风险、增强消费者保护以及加强国际和欧洲层面监管合作等等。作为当时的执政党工党的挑战者，英国影子内阁财政大臣奥斯本（保守党）针锋相对地发布了《从危机到信心：稳健银行业的计划》影子白皮书，对金融监管体制提出了更为彻底的改革。2010年5月保守党上台之后，奥斯本的方案得到了实质性实施，其中就包括英国金融服务局（FSA）的撤销。在美国，此次国际金融危机之后，其出台了“大萧条”以来改革力度最大、影响最为深远的《多德—弗兰克法案》，反映了美国朝野从政府到国会、从法律界到学术界对2007～2009年金融危机的全面反思。历史地看，《多德—弗兰克法案》有望在美国金融史上成为与《格拉斯—斯蒂格尔法案》比肩的又一座金融监管里程碑，并且成为全球金融监管改革立新的标尺，而该法案的提案者即为美国财政部而非美联储。

三是在改革之后的金融管理体系当中，部门之间仍然存在协调问题，依旧不是完美无缺的监管框架。以英国为例，为了将市场主体的监管负担减到最低，并确保有关事项不因监管空隙而被遗漏，英国政府（此时执政党为保守党和自由党）正式发布了包括《<2012年金融服务法>草案》（Draft Financial Services Bill 2012，后成为《2012年金融服务法》，Financial Services Act 2012）在内的题为《金融监管新方法：改革蓝图》的白皮书（以下简称《白皮书》），全面阐述了政府的监管改革设想。作为重要内容之一，《白皮书》明确规定了各种监管机构的法定协调职责，并要求其签订正式的监管备忘录且定期更新，以便对彼此之间在不同领域和事项上的合作与协调做出明确规定。作为最为重要的内容，当然是金融行为监管局与审慎监管局之间的协调，此外也涉及金融行为监管局及/或审慎监管局与负责宏观审慎监管和金融系统稳定性的金融政策委员会和英格兰银行之间的协调。这意味着备忘录中的条款将具有法律约束力，政府和议会可以据此向监管机构进行问责。

英国金融行为监管局与

中央银行是对等而非隶属关系

根据2013年4月1日正式生效的英国《2012年金融服务法案》，在英国金融管理框架下新出现了三个机构，即金融政策委员会（FPC）、由原来金融服务局（FSA）拆分的审慎监管局（PRA）和金融行为监管局（FCA）。其中，金融政策委员会是英格兰银行理事会内设的下属委员会，负责宏观审慎管理，确保整个金融体系的稳健运行，并对影响英国金融体系稳定的系统性风险采取对策。审慎监管局是独立操作的英格兰银行附属机构，负责对银行、保险公司、大型投资机构的微观审慎监管，以防止出现重大风险。而金融行为监管局则是一个完全不属于英格兰银行的独立机构，对财政部和议会负责，并负责对整个金融行业的服务行为实施监管。与英国中央银行一样，英国金融行为监管局的主要负责人也是由英国财政大臣提名的。金融行为监管局既有行为监管职责，也有审慎监管职责，即在对全部金融行业约26000家机构的金融行为进行监管基础上，还要对除受审慎监管局监管外的约23000家金融机构进行审慎监管。金融行为监管局的核心目标是金融消费者保护，公平竞争和维护资本市场诚信。

需要进一步说明的是，在英国金融管理框架下，金融管理目标除了宏观审慎目标之外，至少还有货币政策目标、保护和增强对英国金融系统信心目标。其中，货币政策目标交由英格兰银行货币政策委员会负责，保护和增强对英国金融系统信心目标交由金融行为监管局负责。作为自身主要职责——宏观审慎目标的承担者，金融政策委员会对审慎监管局和金融行为监管局具有指令权（power of direction）和建议权（power of recommendation）。其中，指令权是指金融政策委员会有权就特定的宏观审慎监管工具做出决策，要求审慎监管局或金融行为监管局实施；建议权是指金融政策委员会有权向审慎监管局和金融行为监管局提出建议，监管机构若不执行，需要做出公开解释（comply or explain）。与此同时，金融行为监管局负责人作为外部成员列席金融政策委员会会议时并不具有表决权。基于这一事实，一些学者得出似是而非的结论，误以为英国金融行为监管局也像审慎监管局那样隶属于英格兰银行。实际上，为了完成自身主要职责——保护和增强对英国金融系统信心目标而不是宏观审慎或者货币政策目标，英国金融行为监管局还有三项操作目标，即消费者保护目标（确保消费者受到适当程度的保护）、健全性目标（保护和增强英国金融体系的健全）以及效率与选择目标（促进市场上的效率和选择）。