我国巨灾保险制度的发展历程

第一阶段 1951～1959年 建国初试 中途夭折

1951年，中央人民政府政务院做出了《关于实行国家机关、国营企业、合作社财产强制保险及旅客强制保险的决定》。截至1952年底，国家机关、国营企业、合作社的财产绝大多数都办理了相应的保险，这些保险的责任范围包括地震等巨灾风险。同时，为了保障农业生产安全，在我国的一些省份，还开展了以大牲畜和农作物为对象的农业保险，为农业生产提供巨灾风险保障。1959年，我国停办国内保险业务，这些实践也随之停止。

第二阶段 1979～1995年 改开恢复 重试不利

这一时期，针对我国企事业单位的财产保险、机动车辆保险、船舶保险、货物运输保险的责任范围均包含了洪水、地震等巨灾风险。同时，居民家庭财产保险的保障范围也包括了各类巨灾风险。另外，这一时期我国的农业保险也得到快速的发展，为农业生产的巨灾风险提供保障。

然而由于地震保险风险过大，中国人民银行决定，自1986年7月1日起将地震保险列为“财产保险的除外责任”不予承保。1995年实施的我国第一部《保险法》中，对巨灾保险业务进行了剥离，把地震、洪水从财产保险的基本责任中剔除，洪水作为财产保险的综合责任，地震作为附加责任单独承保。

这一举措改变了我国从建国以来至1995年一直采用的原苏联的巨灾保险模式——“一揽子责任保险”——方式，即各种财产保单和人身意外伤害保单项下的基本责任都包括了地震、洪水风险责任。按照这种方式被保险人只要投保了财产保险，就同时投保了巨灾保险。 这一改变为之后巨灾保险体系的建立打下了基础。

第三阶段 1996～2006年 巨灾频发 唤醒意识

1997年，中国人民银行和国家地震局决定分3个课题组，分别就地震保险费率、地震保险基金和地震保险再保险开展中国地震保险问题研究。

2001年，中国保监会决定有条件放开商业财产地震保险的承保，地震保险业务以个案特别审查批准的形式开展。

2006年，《国务院关于保险业改革发展的若干意见》提出要“建立国家财政支持的巨灾风险保险体系”。这是国家近十年来关于保险业发展的第一个里程碑式的文件。

第四阶段 2007～2014年 框架明确 展开试点

国务院2007年至2013年发布的7个中央“一号文件”中，有6次提到了要建立大灾风险分散机制。明确了巨灾保险制度的框架，并在许多地方展开试点工作，巨灾保险制度的研究和建设工作进入实质性阶段。

2003年“非典”肆虐直接触发我国于2007年11月1日颁布施行《中华人民共和国突发事件应对法》，其中明确规定，国家发展保险事业，建立国家财政支持的巨灾风险保险体系，并鼓励单位和公民参加保险。

2008年两次巨灾，将长期讨论的巨灾保险问题严肃地推向决策前台，力促中央政策进一步明确。年初的低温雨雪冰冻灾害和“5·12”汶川地震后，国务院和保监会采取一系列举措，加大巨灾保险研究建设的推动力度。

2010年4月14日青海玉树发生地震，又一次引发社会各界对巨灾风险和巨灾保险的关注。2010年作为国务院十五大金融课题，巨灾保险制度再次被列入。

2011年5月11日，国家综合防灾减灾战略研究启动。在此之后，无论是学界还是保险业界，都对巨灾保险制度的建立充满了期待，然而由于巨灾造成的损失非常巨大，在缺少国家层面的制度安排下，巨灾保险制度还是踯躅不前。

2013年11月15日，中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的第12条提出“完善金融市场体系”，在此之下，其中一条明确提出，“完善保险经济补偿机制，建立巨灾保险制度。”

2013年4月20日雅安芦山发生7级地震，灾害损失补偿问题再次成为社会关注的焦点。业界学界纷纷通过各种渠道进行呼吁。

2014年6月，首个巨灾保险试点在深圳启动；8月，“新国十条”发布，其在第十条明确提出，“建立巨灾保险制度。”根据中央改革办的安排，我国巨灾保险制度建立分为三个步骤：2014年底前完成建立巨灾保险制度的专题研究，明确巨灾保险制度的框架；2017年底前完成巨灾保险的立法工作，推动出台巨灾保险条例，研究建立巨灾保险基金；2020年将巨灾保险制度逐步纳入防灾减灾工作当中。

第五阶段 2015年之后 正式落地 任重道远

2015年，《宁波市巨灾保险试点工作方案》出炉，全国首个地震保险专项试点——云南农房地震保险——在大理启动；4月，45家财产险公司根据“自愿参与、风险共担”的原则联合成立“中国城乡居民住宅地震巨灾保险共同体”；由中国再保险公司作为发起人的“第一只巨灾债券”也在境外市场正式发行。

2016年，张家口和唐山两地被选为地震保险试点；5月，《建立城乡居民住宅地震巨灾保险制度实施方案》颁布，标志着作为我国灾害管理的重要基础性制度巨灾保险正式落地；7月1日，中国城乡居民住宅地震巨灾保险产品正式全面销售，我国巨灾保险制度由理论向实践迈出重要一步。

至此，从1986年7月1日将地震保险列为除外责任而停办巨灾保险至今，历经整整30年，各方不懈努力，以地震为试点的巨灾保险制度终于在我国得以重新建立和问世，标志着我国巨灾风险管理的巨大进步。

然而，这一切还仅是开始，还有很多具体问题需要破解，比如“覆盖面”和“击穿风险”两大难题，另外，从国际实践看，立法保障是巨灾保险制度各项措施落实的关键，加快推动《巨灾保险条例》的出台也是紧迫任务之一。总之，完善的巨灾保险制度的建立还任重而道远，需要各界继续努力。