法治型区域协作治理：“内在于善”的地方政府治理

贺伟，张方华

（南京师范大学　公共管理学院，江苏　南京　210023）

法治型区域协作治理：“内在于善”的地方政府治理

贺伟，张方华

（南京师范大学公共管理学院，江苏南京210023）

中国共产党十八大以来，建设法治中国和推进国家治理现代化进一步凸显了地方治理现代化、区域协作治理和依法治国的重要性，这是我国地方政府治理观念和治理模式领域一场宏大的“精神革命”。法治型区域协作治理一系列科学理念的结合物，它有其独特的政治特质。在宏观视域中，以“法治”和“协作”为理念核心，从横向协作、纵向协作和跨域协作三方面构建全新的地方政府治理模式，在公共利益与政府利益之间产生了一种建构和谐的机制。

善；区域治理；公共利益；政府利益；依法治理；区域协作

经济全球化和区域经济一体化是当今世界经济发展的两大特征。20世纪80年代起始的改革开放刺激了中国区域经济一体化态势的快速发展，京津塘、长江三角洲和珠江三角洲三大城市集群率先兴起，应对大规模的资源和人口流动效应，域内（尤指省域或省域内层级更低的其他行政区域）治理模式显得心力不足，这种囿于行政区划、具有高度管控型特征的板块治理理念阻碍了自由市场要素的流动，限制了社会主义市场经济体制的建设。区域经济一体化进一步刺激了跨地方行政区划的区域行政和区域治理的萌芽，引起了各界在当前社会发展大背景下对社会公共治理广泛地探索和讨论。

事实上，对于我国地方政府治理模式和治理工具的探索，是建立在对政府终极目的以及政府利益与公共利益之间何种关系讨论的基础上。一直以来，正义的理念都是作为处理涉及个体、共同体的多元主体之间关系的最高价值准则，在地方政府施政过程中，政府利益与公共利益的紧张冲突也只能以政治正义原则来缓和，政府治理必然要以政府与社会的“共同善”作为价值目标，既要使地方政府在区域治理过程中有权力，同时又要对它的权力进行限制，防止政府权力导致“不必要的恶”，即为部门利益或政府利益而损害公共利益。我国地方政府在区域治理现代化的探索过程中，始终秉承“内在于善”，以依法治国和区域协作的原则防止为“恶”，公共利益超越政府利益始终是政治的价值追求。

一、区域治理现代化的概念化

“治理”（governance）是由“统治”（government）“管理”（manager）发展而来，是适应国家多元主体在社会事务“管理”现代化发展的产物，“管理”是计划经济体制政府单一主体实行社会公共事务管理的遗留物，“治理”与“管理”有着显著的差异性，十八大报告明确阐述要“加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”1胡锦涛：《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告》，《人民日报》2012年11月18日，第1版。，中国特色的社会主义管理体制需要实现这种多元共治的信念，社会、非政府组织、公民个人作为社会公共事务的管理主体通过个人和社会组织依法参与社会公共事务的治理，公共利益进一步从政府利益的裹挟下得以自立，这样的管理理念体现的实质才是真正意味上的“人民当家作主”和“为人民服务”，区域协作治理的概念体现出来的精神就是民主、公正和和谐。

（一）区域治理的概念

洞悉区域协作治理的基本概念和基本内涵，层级规模上略显差异，但在治理机制、治理原则、治理工具等方面来说两者大同小异，区域治理现代化也是在国家治理现代化的大政方针的指导下进行和开展的，是地方政府需要长期坚持的政治目标。

二、公共利益维度的法治型区域协作治理

政治正义的本质在于追求社会平衡的规则。官僚制政府的合法性以政府服务于公共利益的数量、质量以及持久度等因素为标准，这是现代政府“内在的善”，政府提供良好的社会秩序旨在于社会利益和政府利益之间寻求均衡。公共选择理论分析政府行为往往基于“经济人”的假设，政府也会为政府利益而导致“政府失败”，同时造成社会失序、低效率、公共服务问题，这是公共利益受损的体现。法治型区域协作治理是我国地方政府进行区域治理以公共利益为基准的“善”，从概念体系上分析，这种政治选择是一个混合型概念，它的理论体系也是中国国家治理现代化的重要指导原则，其政治价值内容丰富，对于区域治理具有很重要的理论指导性作用。

（一）坚持依法治理

以国家治理现代化为基准，努力实现区域治理体系和区域治理能力的现代化价值目标，这是我国政府治理观念理论价值上的发展。

在“法治型区域协作治理”概念中强调“法治型”的重要性，是基于推进区域治理法治化，这本是区域治理现代化的应有之义的考虑，张文显曾经这样诠释“国家治理法治化”的概念，“国家治理法治化包括治理体系法制化和治理能力法治化两个基本方面”5张文显：《法治与国家治理现代化》，《中国法学》2014年第4期，第5页。，区域治理法治化是国家治理法治化的重要基础和衡量基准，区域治理法治化（或“法治型区域治理”）的两大基本组织结构就是依法治国理论指导下的区域治理体系法制化和区域治理能力法治化，区域治理体系法制化本质上就是指现代区域治理体系的制度化，区域治理严格遵循以宪法为核心的法律法规和其他指导性文件的规定和限制，从而更好地进行区域治理，而区域治理能力法治化就是区域治理主体对于区域治理体系在治理过程中执行力的体现，换句话说，就是区域治理体系的运行效率。一直以来，依法治国、依法执政、依法行政、法治社会等都成为法治型区域协作治理的重要内容，坚持运用法治思维和法治方式构建“法治中国”是社会主义初级阶段国家建设的重要内容。是深入了解区域治理现代化概念的重要前提。在论述治理时，俞可平曾将“治理”和“善治”作为一种新的政治分析框架，系统地阐述了“治理”的内涵和作为价值目标的“善治”。“治理从头起便须区别于传统的政府通知概念”1让·比埃尔·戈丹：《现代的治理，昨天的今天：借重法国政府政策得以明确的几点认识》，《国际社会科学杂志》1999年第1期，第49页。，首先，“治理”需要借助权威实行影响力，但又区别于“统治”，“治理是一个比政府更宽泛的概念”2俞可平：《治理与善治：一种新的政治分析框架》，《南京社会科学》2001年第9期，第41页。，从跨国企业到现代化气息浓厚的大学以及城市社区的人性化管理，可以没有市政府的“统治”，也可以没有警察的“铁拳”，但不能缺乏治理；其次，从资源垄断、外部性和政府失败，社会的无秩序和低效率统一将矛盾指向了单一行使权力使社会运行缺乏生机的政府管理，对于政府利益的过分追求也以追求部门利益和官员腐败的形式表现出来，在与政府博弈的过程中社会利益的积累一直处于薄弱态势，治理的原则将指针指向了市场竞争、公平有序和正义民主的多元公共治理与参与机制，权力得以保证为政府利益与社会利益的均衡而施力。

在政治学的角度，“治理”是指“在一个既定的范围内运用权威维持秩序，满足公众的需要”3，它是一种带有目标性的决策过程与执行区间，“区域治理”是在“治理”定义诠释的基础上发展而来的，通过对治理主体和治理区域的划分，从宏观层面上可以区分为国家治理、区域治理和地方治理，而区域治理又可以进一步区别出域内治理和跨区域治理，这是相对于“国家治理”的概念而来的。

（二）区域治理现代化的概念化

众所周知，“区域治理”与“国家治理”具有相对性，但不可忽略两者之间紧密的逻辑联系。十八届三中全会报告明确提出“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”，所谓“国家治理体系和治理能力的现代化，就是使国家治理体系制度化、科学化、规范化、程序化，使国家治理者善于运用法治思维和法律制度治理国家，从而把中国特色社会主义各方面的制度优势转化为治理国家的效能”4江必新：《推进国家治理体系和治理能力现代化》，《光明日报》2013年11月15日，第1版。。作为国家治理现代化的“双驾马车”，国家治理体系和国家治理能力相辅相成，科学的国家治理体系的建构必然提高国家在政治、经济、社会等事务上治理效率，反之，强劲的国家治理能力必然促进一个高质量、高效率的科学化国家治理体系。

在宽泛意义上来说，在治理理论体系构架中，国家治理和区域治理“同体而异构”，在治理主体的

（二）注重区域性规划和协作治理

打破了行政区划上的束缚，在现实语境中作为一种治理规则和治理方式，法治型区域协作治理模式实现了在工具理性上的创新，这种具有“协作”精神的治理模式无疑是创造“共同善”的优良选择。

改革开放后，我国先后进行了若干次行政体制上的改革，其中多次谈及政府职能和行政管理方式的变革，无论是部门重组整合、权力合理配置还是“司法去行政化”，虽然与政府管理方式紧密相关，但仍然仅仅局限在一省一市一县一乡，即实行严格的“政不出市，法不离市”，省际之间缺乏必要和紧密的协作，这也在一定程度上严格限制了地方经济和社会的进一步发展，治理观念和治理方式在公共治理过程中不能及时地进行完善和革新。法治型区域协作治理模式是在社会主义现代化发展的当前严格秉承依法治国原则与其他行政区域共同治理共同发展，这种理念注重“协作”和追求“善治”的最终价值，在现实政治治理过程中具有很好的现实指导意义。

三、法治型区域协作治理是政府利益与公共利益的统一

区域协作治理是一种治理模式，在表征上和跨域治理具有高度的相似性，通常“它是指两个或两个以上的治理主体，包括政府（中央政府和地方政府）、企业、非政府组织和市民社会，基于对公共利益和公共价值的追求，共同参与和联合治理公共事务的过程”1张成福，李昊城，边晓慧：《跨域治理：模式、机制与困境》，《中国行政管理》2012年第3期。。无论是域内的合作还是跨域协作的形式，无疑大大地丰富了区域协作治理的内涵，尤其是治理主体之间多样化的合作机制。

立足社会治理的实践，在多元化主体参与的公共事务治理程序中，政府施政与社会参与对双方各自“善”的目标无法割离开来，法治型区域协作治理的理念正是考虑了政府利益与公共利益的协调与统一。在我国地方行政的实际中，政府治理在区域治理中占据着主导地位，甚至社会主体之间的协作都是接受着政府的指导和监督，这是由社会难以在治理模式的顶层设计中发挥超越政府的功能所决定的，这是对法治型区域协作治理模式框架性分析的基本理念。理：模式、机制与困境》文中表格数据的整理。

表1　法治型区域协作治理模式

鉴于学术界对区域治理领域和跨域治理的研究状况，结合我国区域治理的现实状况，从宏观层面将区域治理模式概括为政府间区域协作治理模式、政府与社会间的区域协作治理模式和政府主导下社会多元主体间的区域协作治理模式，它们在治理范围、动力机制等方面体现出不同的特征。

在政府间区域协作治理模式中，依据政府合作治理主体的状况又分别区分了垂直型治理模式、扁平化治理模式（即“水平型治理模式”）和跨域治理模式。垂直型治理模式是指不同层级政府部门为实现一定的政治目标开展的协作治理机制，它主要强调的是政府部门的层级差异。当转向强调协作机制中平行政府部门的协作机制时，通常可以认为是水平型治理模式，当然这都是强调域内协作治理。还有一种跨域协作治理模式，指在一定的战略目标引导下，不同的行政区划内的政府部门开展合作治理，通常这种情况都是诸方具有共同的价值取向，通常利于发挥“1+1〉2”的政治效能。不可否认的是，政府与社会间的区域协作治理模式和政府主导下社会多元主体间的区域协作治理模式也都存在着域内和跨区域协作的机会，但是在既定分析依据之下，表1的数据整体已经很明显和足够有序。“20世纪90年代以来治理理论的兴起正是对政府公共性回归的吁求与呼应”2张方华：《政府非正当利益与政府公共性的回归》，《云南社会科学》2010年第4期，第19页。，论及现代政府的政治合法性，与结构功能主义强调政治系统制度上合法律性不同，规范民主理论更加强调“政治政绩”和“政治效率”等因素来表明政府存在的合法性，也就是说，社会利益的增长和维护是当代政府现代性特征的重要体现，政府存在不是为了注重自身的部门利益，而更加为社会的“幸福”和社会良好的秩序行使政治权力。

在我国现实治理状况中，中国共产党领导下的国家政府具有绝对的政治权威，政府通常以行政命令和政治政策的方式推进区域治理和指导区域之间的协作治理，政策驱动对于政府部门内部的协作治理具有较强的作用力，政治目标对于政治体系内的政府官员具有难以想象的吸引力。反倒是要让企业、非政府组织自觉地规模化地寻求与政府部门的积极性合作，必然要有足够的利益驱使以利益最大化为终极目标的社会其他主体；反之，政府主动寻求与社会治理主体的通力合作，必然是公共服务项目能使社会组织有利可图，同时政府部门又能避免低效率、高成本的指责。第三种状况就是社会各种主体之间的相互协作，这样的协作大部分情况下会促进社会生产的秩序和高效，并且会增加社会总体价值，为防止为了不良目的而开展合作，政府总是可以发挥较好的监督和指导作用，在我国政府和社会的一切事务的治理都始终坚持依法治国理念的指导，法治型区域协作治理模式能发挥其独特的价值。

推进法治型区域治理模式，实现“治理”的终极价值，首先必须实现思想上的革新，打破地域区划在观念上的限制，跨域协作治理更加凸显价值理性上的“共治”和“善治”。相较于“法治型区域治理”，“法治型区域协作治理”强调了“法治”的指导思维，还凸显出了“协作”的意志，“跨域治理”也无法脱离合作机制的作用。在传统封建国家治理模式“各人自扫门前雪”的治理思维下，管理职权区域内事务是本分，跨境越境管理是红线，跨域合作治理还必须请示中央政府，然而这样的僵化模式时刻影响政府的治理，导致治理的低效率。随着全球性的工业化和区域化，在国家治理和区域治理中出现了大量的地区性和全球性合作组织，有意识形态色彩浓厚的北约组织，欧洲一体化的欧盟，还有国际银行等经济领域的合作。

在马克思主义科学理论体系的指导下，始终坚持依法治国的治理理念参与区域协同治理，这是实现区域协同治理的关键性环节。法治思想的发展一直伴随着同人治理论的论争，遵循以“宪法”为核心的良法和法治型程序进行区域治理，而不是主要依靠暴力和人治发挥作用，并始终将公共利益和区域发展摆在第一位。十八届三中全会明确将“推进法治中国建设”1习近平：《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，《求是》2013年第22期，第11页作为接下来我国在社会主义初级阶段的重大战略目标，一切政治体制改革和一切的社会发展战略始终紧紧围绕这个重大的目标，“建设法治中国，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”2同1。“法治中国”是法治思想与我国社会主义初级阶段基本国情的紧密结合的产物，它也显示出了依法治国是不可逆转的发展趋势，“法治中国”实现的基础是结合地方区域特性的治理模式和治理理念法治化的发展。

四、结语

在全球化浪潮的国际环境的影响下，我国自由市场元素伴随着我国社会主义现代化建设发生迁徙和流动，越来越多的痕迹均显示出原先僵化的板块治理模式和高度的管控性政治手段正在逐渐丧失优势地位，社会主义市场经济体制的深入也打破了传统治理模式和治理观念的沉寂，我国社会主义国家显示出政治合法性的丧失在于内部体制不完善所引发的高度腐败、社会丧失生机等方面，公共利益必将超越政府利益作为政府存在的最终目标，提高和维持高度的政治合法性，很大程度上依赖于政府以公共利益为“内在善”特性的治理理念、治理方式和治理工具方面。在我国法治型区域协作治理体系中，政府是占主导地位的治理主体，但不是唯一的治理主体，单一主体的区域治理模式无法适应现代社会的发展现状，只有政府、企业、非政府组织、利益集团、社会公民等组成的多元主体共同参与社会治理，各区域在“依法治国”的理念指导下加强在各领域的合作与交流，才能体现出“依法治国”的本质和“协作”思想的真正价值，依法治国理念下的区域协作治理才是我国地方治理的现实出路。

Law-governed regional collaborative governance:Local governance with inherent goodness

HE Wei，ZHNAG Fanghua

Since the 18th congress of CPC，to establish law-ruled China and promote the modernization of national governance have been making local governance modernization，regional collaborative governance，governing of the country by law more important，which is a great spiritual revolution against local government's belief of governance and mode of governance.

goodness；regional governance；public interest；government interest；ruling by law；regional collaboration。

D625

A

1009-9530（2016）02-0021-04

2016-02-18

2012年度国家社会科学基金项目“我国公共利益与政府利益的关系研究”（12BZZ002）

贺伟（1992-），男，南京师范大学公共管理学院政治学硕士研究生，研究方向：政治学理论，当代中国政府与政治。张方华（1966-），男，南京师范大学公共管理学院副教授，法学博士，研究方向：政治学理论，政治哲学。