互联网新闻信息服务监管问题研究

魏世军

（百度公共政策研究院，北京　100085）

·政治文明研究

互联网新闻信息服务监管问题研究

魏世军

（百度公共政策研究院，北京100085）

自2000年以来，我国互联网新闻信息服务业务已走过十多年的历程。在互联网技术发展日新月异，媒体融合趋势不断强化，舆论格局深刻变化的背景下，加强互联网新闻信息服务监管意义重大，既需要坚持现有行之有效的制度经验，也需要适当推陈出新，加强对新问题研究，增强立法前瞻性包容性，创新执法手段，不断完善具有中国特色的互联网新闻信息服务监管格局。

互联网新闻信息；网络文化；信息内容

互联网新闻信息服务是互联网信息服务的重要组成部分。基于互联网新闻信息鲜明的政治性、导向性，往往关系国家安全和公共利益等特性，互联网新闻信息服务行业的发展和管理，直接决定着互联网信息内容监管成效，是网络文化建设的重要环节。

一、我国互联网新闻信息服务监管的立法沿革

（一）厘清互联网新闻信息的含义。

2000年，原国新办和原信息产业部联合发布《互联网站从事登载新闻业务管理暂行规定》（下文简称《互联网新闻暂行规定》），将境内从事登载新闻业务的互联网站纳入规范，将“登载新闻”界定为“通过互联网发布和转载新闻”。这一规定遵循了促进我国互联网新闻传播事业发展、规范互联网站登载新闻业务的立法目的，但并未对“互联网新闻”做明确界定。传播媒介由传统媒体到互联网的显著变化，很容易让人将互联网发布、展示的大部分信息都理解为互联网新闻，毕竟新闻的通俗含义是“报社、通讯社、广播电台、电视台等报道的消息。”［1］（p1517）直至2005年，原国新办和原信产部联合发布了《互联网新闻信息服务管理规定》（下文简称《互联网新闻规定》）。按照当时新华网报道，“《规定》自发布之日起施行，同时废止《互联网站从事登载新闻业务管理暂行规定》。”［2］该规章最大变化是将互联网新闻明确界定为时政类新闻信息，包括有关政治、经济、军事、外交等社会公共事务的报道、评论，以及有关社会突发事件的报道、评论。事实上，今年1月，国家网信办向社会公开征求意见的《互联网新闻信息服务管理规定（修订征求意见稿）》（下文简称《互联网新闻修订稿》）继续沿用了该定义。［3］

关于互联网新闻概念，有必要分析由新闻出版广电部门主管的互联网视听节目服务中的类似规定。如《互联网视听节目服务管理规定》第九条第一款规定，从事广播电台、电视台形态服务和时政类视听新闻服务的，除符合本规定第八条规定外，还应当持有广播电视播出机构许可证或互联网新闻信息服务许可证。在第十七条第一款规定，用于互联网视听节目服务的电影电视剧类节目和其他节目，应当符合国家有关广播电影电视节目的管理规定。互联网视听节目服务单位播出时政类视听新闻节目，应当是地（市）级以上广播电台、电视台制作、播出的节目和中央新闻单位网站登载的时政类视听新闻节目。这里涉及的互联网新闻监管，有别于政府新闻办（现在的网信部门）对以图文类为主的互联网时政新闻信息的监管，它主要是指广电部门对涉及时政类音视频节目的监管。因此，本文探讨的互联网新闻信息服务监管，将限定于以国家网信办和地方网信办为行政主体的互联网信息内容管理，不涉及其他互联网信息内容主管部门。

（二）我国互联网新闻信息服务监管立法的起点。

1994年4月，我国全功能接入国际互联网，从此开启了中国互联网时代，各种基于互联网的服务和应用随之迅猛发展。关于我国互联网新闻信息服务立法的历史阶段划分，从现有研究成果看存在差异。一种观点认为，从我国接入国际互联网的1994年开始，我国“就开始着手互联网信息管理的行政立法，目前已形成一整套管理网络新闻的制度”，即从最早的《计算机信息系统安全保护条例》，到2013年最高法、最高检发布《关于办理利用信息网络实施诽谤等刑事案件适用法律若干问题的解释》等都视为互联网新闻信息服务监管的立法渊源。［4］另一种观点则认为，我国互联网站从事登载新闻业务从2000年开始，经过了十多年的历程。2000年时《互联网新闻暂行规定》发布，“以此为标志，中国开始了对网络媒体的依法治理”。［5］本文同意第二种观点，结合监管部门从政府新闻办到网信办的演变，将我国互联网新闻信息服务监管立法的起点，从2000年国家有关部门发布《互联网新闻暂行规定》这一专门性规章算起，不必专门考虑此前发布的涉及网络媒体、网络信息监管的有关文件。

（三）涉及互联网新闻信息服务的主要规范。

从2000年以来的现行法律、行政法规、司法解释、部门规章、规范性文件以及部分重要的法规草案看，涉及互联网新闻信息服务的主要规范是：

1.法律。主要是《全国人民代表大会常务委员会关于维护互联网安全的决定》（2000年）、《全国人民代表大会常务委员会关于加强网络信息保护的决定》（2004年）、《侵权责任法》（2009年）、《国家安全法》（2015年）、《刑法修正案（九）》（2015年）、《反恐怖主义法》（2015年）。

2.行政法规。主要是《电信条例》（2000年）、《互联网信息服务管理办法》（2000年）、《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》（2004年）、《信息网络传播权保护条例》（2006年）、《国务院关于授权国家互联网信息办公室负责互联网信息内容管理工作的通知》（2014年）。

3.司法解释。主要是《最高人民法院、最高人民检察院关于办理利用互联网、移动通讯终端、声讯台制作、复制、出版、贩卖、传播淫秽电子信息刑事案件具体应用法律若干问题的解释》（2004年）、《最高人民法院、最高人民检察院关于办理利用互联网、移动通讯终端、声讯台制作、复制、出版、贩卖、传播淫秽电子信息刑事案件具体应用法律若干问题的解释（二）》（2010年）、《最高人民法院、最高人民检察院关于办理利用信息网络实施诽谤等刑事案件适用法律若干问题的解释》（2013年）、《关于审理编造、故意传播虚假恐怖信息刑事案件适用法律若干问题的解释》（2013年）、《最高人民法院关于审理侵害信息网络传播权民事纠纷案件适用法律若干问题的规定》（2014年）、《最高人民法院关于审理利用信息网络侵害人身权益民事纠纷案件适用法律若干问题的规定》（2014年）、《最高人民法院、最高人民检察院关于执行〈中华人民共和国刑法〉确定罪名的补充规定（六）》（2015年）。

4.部门规章。主要是《非经营性互联网信息服务备案管理办法》（2005年）、《互联网新闻信息服务管理规定》（2005年）、《互联网视听节目服务管理规定》（2007年）、《电信业务经营许可管理办法》（2009年）、《外国机构在中国境内提供金融信息服务管理规定》（2009年）、《互联网文化管理暂行规定》（2011年）、《规范互联网信息服务市场秩序若干规定》（2011年）、《电信和互联网用户个人信息保护规定》（2013年）、《网络出版服务管理规定》（2016年）。

5.规范性文件。主要是《即时通信工具公众信息服务发展管理暂行规定》（俗称“微信十条”，2014年）、《国家新闻出版广电总局、国家互联网信息办公室关于在新闻网站核发新闻记者证的通知》（2014年）、《国务院办公厅关于加强政府网站信息内容建设的意见》（2014年）①纳入该文件，可参见中央网络安全和信息化领导小组办公室、国家互联网信息办公室政策法规局编：《中国互联网法规汇编（第一版）》，中国法制出版社2015年第1版，第4-6页。、《互联网用户账号名称管理规定》（俗称“账号十条”，2015年）、《互联网危险物品信息发布管理规定》（2015年）、《外商投资产业指导目录（2015年修订）》（2015年）、《互联网新闻信息服务单位约谈工作规定》（俗称“约谈十条”，2015年）、《工业和信息化部关于发布〈电信业务分类目录（2015年版）〉的通告》（2016年）、《国家发展改革委商务部关于印发市场准入负面清单草案（试点版）的通知》（2016年）、《互联网信息搜索服务管理规定》（2016年）、《移动互联网应用程序信息服务管理规定》（2016年）、《关于进一步加强管理制止虚假新闻的通知》（2016年）。

6.重要的法规草案。主要是《网络安全法（草案二次审议稿）》（2016年）［6］、《互联网新闻信息服务管理规定（修订征求意见稿）》（2016年）、《互联网信息内容管理行政执法程序规定（征求意见稿）》（2016年）［7］。此外，还有《国务院办公厅关于印发国务院2016年立法工作计划的通知》（国办发〔2016〕16号）中被纳入国务院2016年立法工作计划的几个重要立法项目：（1）力争年内完成的项目——修订互联网信息服务管理办法（网信办起草）；（2）预备项目——《未成年人网络保护条例》（网信办起草）；（3）研究项目——《电信法》（工业和信息化部起草）；（4）研究项目——关键信息基础设施安全保护条例（网信办起草），等等。

从上述主要规范可见，法律、行政法规确立了互联网新闻信息服务管理的基本法律关系，明确了互联网新闻信息服务主管部门的法定职权，部门规章、规范性文件则直接规定了具体监管制度，这无疑让制度设计和执法更具操作性和灵活性，完全契合了我国互联网监管的现状；但另一方面，这些规范难免带有强烈的部门色彩，其立法的严谨性相对逊于法律、行政法规，且过多依赖层级并不高的规范进行管理，更容易产生执法裁量权大或立法冲突等问题（如下文所述）。

二、互联网新闻信息服务监管的几个典型性问题

（一）互联网新闻信息服务监管的法定依据。

《互联网新闻修订稿》中所称互联网信息内容管理部门为国家网信办和地方网信办，显示互联网新闻信息的内容主管单位已由政府新闻办变更为网信办，这一重大变化在有关立法中已得到体现。2000年国务院发布的《互联网信息服务管理办法》第十八条第二款规定，新闻、出版、教育、卫生、药品监督管理、工商行政管理和公安、国家安全等有关主管部门，在各自职责范围内依法对互联网信息内容实施监督管理。2004年的《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》中，在“国务院决定对确需保留的行政审批项目设定行政许可的目录”第372项“互联网站从事登载新闻业务许可”中，实施机关为国务院新闻办、省级人民政府新闻办。2014年国务院发布的《关于授权国家互联网信息办公室负责互联网信息内容管理工作的通知》（国发〔2014〕33号），明确规定“授权重新组建的国家互联网信息办公室负责全国互联网信息内容管理工作，并负责监督管理执法。”而2015年发布的《反恐怖主义法》第十九条第二款明确规定“网信、电信、公安、国家安全等主管部门对含有恐怖主义、极端主义内容的信息，应当按照职责分工，及时责令有关单位停止传输、删除相关信息，或者关闭相关网站、关停相关服务”，意味着“网信”二字首次出现在法律中，有文章将此解读为“为网信系统依法治网提供了法律依据”，“反映了网信工作已受到人民的认可、社会的认可、国家的认可、法律的认可。”［8］早在2015年公布的《网络安全法（草案）》中也规定了“网信”部门职责，目前该法（草案二次审议稿）第八条、第十三条等条款保留了类似规定。［6］再从行业准入角度看，国家发改委、商务部2015年3月发布的《外商投资产业指导目录（2015年修订）》中，“禁止外商投资产业目录”确定为“十一、文化、体育和娱乐业”：“31.新闻网站、网络出版服务、网络视听节目服务、互联网上网服务营业场所、互联网文化经营（音乐除外）”。今年4月，在《国家发展改革委商务部关于印发市场准入负面清单草案（试点版）的通知》（发改经体［2016］442号）中，明确了第二类别“限制准入类”第203项为“未获得许可或资质条件，不得从事互联网经营业务”，包括“互联网新闻信息服务许可”。

综上可见，网信部门对互联网新闻信息服务的管理执法权具有一定的法律法规依据，今后必将是网络立法中的常见主体。

（二）互联网新闻信息服务监管的范围。

《互联网新闻规定》明确规定了互联网新闻信息服务的范围，即包括通过互联网登载新闻信息、提供时政类电子公告服务和向公众发送时政类信息。

实际上，互联网新闻信息监管部门的监管主要体现在三个方面：第一，对时政类新闻信息采编发布和转载发布的监管，如该《规定》第五条对三种类型的互联网新闻信息服务单位的业务进行了规范：新闻单位登载超出本单位已刊登播发的新闻信息、非新闻单位转载新闻信息，以及新闻单位登载本单位已刊登播发的新闻信息，前两种业务需要网信部门审批，后一种需备案。第二，按照《互联网视听节目服务管理规定》第九条有关规定，对提供互联网视听节目服务涉及时政类新闻的，也需获得互联网新闻信息服务许可资质。如“从事广播电台、电视台形态服务和时政类视听新闻服务的，除符合本规定第八条规定外，还应当持有广播电视播出机构许可证或互联网新闻信息服务许可证。”“从事主持、访谈、报道类视听服务的，除符合本规定第八条规定外，还应当持有广播电视节目制作经营许可证和互联网新闻信息服务许可证。”第三，根据国务院授权，网信部门对互联网信息内容管理工作进行综合协调，包括统筹网络文化单位的互联网信息内容执法工作（下文将具体论述）。

在此处，本文并未涉及《互联网新闻规定》中规定的通过互联网提供时政类电子公告服务和向公众发送时政类通讯信息业务，原因在于：

1.关于提供时政类电子公告服务。原信息产业部于2000年发布《互联网电子公告服务管理规定》，对在境内开展电子公告服务和利用电子公告发布信息行为进行规范。电子公告服务是指“在互联网上以电子布告牌、电子白板、电子论坛、网络聊天室、留言板等交互形式为上网用户提供信息发布条件的行为。”［9］《互联网新闻规定》将时政类电子公告服务纳入监管，结合其上位立法《互联网信息服务管理办法》和《电信条例》可见，电信部门和网信部门分别从一般信息、时政类信息角度对电子公告服务进行分工监管。2014年9月，工信部发布《工业和信息化部关于废止和修改部分规章的决定》正式废止该《规定》。［10］工信部政法司负责人解读时提出，“《互联网电子公告服务管理规定》（原信息产业部令第3号）主要围绕‘互联网电子公告服务专项审批（备案）’项目制定。根据国务院取消该审批项目的要求，废止了《互联网电子公告服务管理规定》。互联网电子公告服务是互联网信息服务的一种，在废止该《规定》后，适用《中华人民共和国电信条例》、《互联网信息服务管理办法》和《电信业务经营许可管理办法》等规定对其进行管理。”［11］而《互联网新闻修订稿》第六条规定，通过互联网站、应用程序、论坛、博客、微博客、即时通信工具、搜索引擎以及其他具有新闻舆论或社会动员功能的应用向社会公众提供新闻信息采编发布、转载服务，以及提供新闻信息发布平台服务，应当取得互联网新闻信息服务许可。从这一监管思路看，在今后将借以发布时政类电子公告的论坛（社区）等自媒体平台一概纳入互联网新闻信息服务监管体系的情况下，没有必要再区分是一般性信息类别还是时政类别的电子公告服务。

2.关于向公众发送时政类通讯信息业务。按照工信部2015年5月发布的《通信短信息服务管理规定》有关规定，短信息服务是指利用电信网向移动电话、固定电话等通信终端用户，提供有限长度的文字、数据、声音、图像等信息的电信业务。该《规定》第三十八条还明确，利用互联网向固定电话、移动电话等通信终端用户提供文字、数据、声音、图像等具有短信息特征的信息递送类服务，参照本规定执行。依法需经有关主管部门审核同意的，应当经有关部门审核同意。因此，类似彩信手机报这种增值业务与传统媒体相结合的产物，当属典型的向公众发送时政类通讯信息服务，但本质上与群发一般信息一样都是电信业务。据悉，实践中对于此类服务，网信部门尚未以申请牌照方式进行监管，目前仅需获得增值电信业务经营许可。由于此类信息都是对既有新闻资讯的摘选、编辑，在各种新闻客户端日益占据主流的情况下，今后仍由电信部门进行监管的可能性更大。

（三）关于《互联网新闻暂行规定》的废止问题。

原国信办和原信产部先后于2000年、2005年联合发布《互联网新闻暂行规定》、《互联网新闻规定》，理论上，后者发布后，前者这一“暂行规定”理应废止，目前实务界也普遍认为前者已被废止。但综合两方面信息，似可说明所谓的废止并不明确：一是后者中并没有明确规定废止前者的条款；二是2005年9月25日新华网登载的《国新办、信产部发布互联网新闻信息服务管理规定》虽提出，“《规定》自发布之日起施行，同时废止《互联网站从事登载新闻业务管理暂行规定》。”［2］但该废止信息并未得到证实。新华网同日登载的《国新办发言人就互联网信息服务管理规定答记者问》一文提到，“经过五年的发展，互联网技术、互联网新闻信息服务的形式和内容都已发生了很大变化，原《暂行规定》的有关内容已不适应新形势的需要。……国务院新闻办公室和信息产业部在总结实践经验基础上，针对互联网等新型媒体发展的新情况新问题，对《暂行规定》进行了修订和完善。”［12］也就是，该发言人并未谈到新规同时废止了《互联网新闻暂行规定》这一重要信息。笔者还特意登录了目前理论、实务工作者使用较多的某法律信息检索平台，查询显示为“现行有效”。［13］这表明，尽管旧规实际上没有再适用的空间，但在新规中并未明确规定废止旧规，后续也没有发布废止决定的情况下，做推定废止是不够严谨的。

（四）关于约谈这一行政监管制度。

2015年，国家网信办发布《互联网新闻信息服务单位约谈工作规定》（俗称“约谈十条”），正式规定在国家和地方网信办建立互联网新闻信息服务单位约谈制度。关于约谈制度，除该“约谈十条”外，在《互联网新闻修订稿》和《互联网信息内容管理行政执法程序规定（征求意见稿）》中都有体现，但单从条款看，这三部规范在适用情形、执行主体、约谈对象、约谈方式/后续监管举措等方面仍存在细微差异，详见下表所示：

由下表可见，“约谈十条”虽是规范性文件，但规定了较为详细的约谈制度，而作为日后保障执行《互联网新闻规定修订稿》的程序性规范，《互联网信息内容管理行政执法程序规定（征求意见稿）》将作为执法的直接规范。因此可以预见，日后开展约谈的依据将是“约谈十条”+“信息内容管理行政执法程序规定”的结合。

适用规范适用情形执行主体《互联网新闻信息服务单位约谈工作规定》（“约谈十条”）《互联网新闻修订稿》在互联网新闻信息服务单位发生严重违法违规情形时国家互联网信息办公室、地方互联网信息办公室（对存在重大违法情形的，由国家互联网信息办公室单独或联合属地互联网信息办公室实施）各级互联网信息办公室《互联网信息内容管理行政执法程序规定（征求意见稿）》互联网信息服务提供者的主要负责人、法定代表人、总编辑约谈情况纳入互联网新闻信息服务提供者网络新闻信息服务网络信用档案发现互联网新闻信息服务提供者未及时处置违法信息、落实监管措施的对互联网信息服务提供者违法行为作出行政处罚决定前互联网信息内容管理部门可以根据有关规定实施约谈/谈话结束后制作《执法约谈笔录》约谈对象互联网信息服务提供者的主要负责人、总编辑等互联网信息服务提供者约谈方式/后续监管举措进行警示谈话、指出问题、责令整改纠正/可将与互联网新闻信息服务单位的约谈情况向社会公开。约谈情况记入互联网新闻信息服务单位日常考核和年检档案。

三、完善我国互联网新闻信息服务监管制度的建议

如前所述，互联网新闻信息服务属于互联网信息内容服务，涉及舆论导向和媒体公信力，直接关涉意识形态安全。我们可从具有同样属性的互联网视听节目服务中看出其重要性。现行《互联网视听节目服务管理规定》第四条规定，“互联网视听节目服务单位及其相关网络运营单位，是重要的网络文化建设力量，承担建设中国特色网络文化和维护网络文化信息安全的责任，应自觉遵守宪法、法律和行政法规，接受互联网视听节目服务行业主管部门和互联网行业主管部门的管理。”如这般类似文件语言的立法条款确属少有，不难据此类推理解互联网新闻信息服务监管的重要性必要性。因此，建议结合互联网信息技术发展、业务融合趋势，加强对新问题的研究，增强立法前瞻性包容性，完善执法机制，构建具有中国特色的互联网新闻信息服务监管格局。

（一）加强对融合形态新业务监管。

随着网络技术的迅猛发展和商业模式的更新，移动智能终端用户数量爆发，信息的生产传播更便捷，转载的时政新闻极易附着违规或不良的涉时政评论，监管难度加大；另一方面，在互联网领域出现许多融合形态的新业务，如支付宝、墨迹天气等典型的商业应用增加社交、信息发布功能，支付宝甚至采用过阅后即焚技术；一些用户量较大的APP应用提供信息发布平台完全不是难事，它们为打造超级平台不断聚合新功能，如通过交友、同城话题等版块聚集人气、分享信息，实际上有逐步成为新型论坛、社区服务提供者的趋势；一些从事网址导航服务的网站通过建立资讯专区，专门推荐新闻信息链接，实际上是在变相从事互联网新闻信息服务。以上这些现象，都对如何加强互联网新闻信息发布平台管理提出了新的课题。

从立法上看，《互联网新闻修订稿》第六条第一款规定，“通过互联网站、应用程序、论坛、博客、微博客、即时通信工具、搜索引擎以及其他具有新闻舆论或社会动员功能的应用向社会公众提供新闻信息采编发布、转载服务，以及提供新闻信息发布平台服务，应当取得互联网新闻信息服务许可。”这里关于通过上述媒介向社会公众提供新闻信息采编发布、转载服务的表述，类似从《互联网新闻规定》中的“提供时政类电子公告服务”，演化为《互联网新闻修订稿》中的“通过电子公告平台提供时政类信息”，容易形成管理泛化的印象，毕竟专门为提供时政类信息而设置信息平台，与信息平台提供了时政类信息，是有较大差异的，因为既然是信息平台，就很难完全避免时政类新闻信息（包括评论）。此外，通过搜索引擎提供此类信息服务其实也存在类似问题，“搜索引擎是信息检索服务，提供的是技术服务，专注于信息传递的便捷专业和广覆盖；互联网新闻信息服务是媒体服务，提供的是内容服务，专注于媒体公信力和舆论导向。……认为搜索引擎能检索到何种信息，就直接推定搜索引擎提供了何种信息服务，值得推敲。”［14］不过，由于目前提供类似垂直搜索类新闻信息服务的企业普遍已获得互联网新闻信息服务资质，继续探讨该问题意义已然不大了。

另一方面，基于理论上任何信息平台都很难完全避免时政类新闻信息（包括评论），但立法又无法将所有信息平台一概纳入互联网新闻信息服务监管范畴，建议考虑拓宽监管思路。第一，在目前尚无法突破我国互联网领域立法上固有的“事前许可+事后处罚”模式情况下，有必要修订或者更包容地理解现行《互联网信息服务管理办法》第十八条第二款有关“新闻、出版、教育、卫生、药品监督管理、工商行政管理和公安、国家安全等有关主管部门，在各自职责范围内依法对互联网信息内容实施监督管理。”也就是，对非互联网新闻信息服务平台发布的信息，如属时政类新闻信息的，互联网新闻信息服务主管部门理应实施监督管理，毕竟这些信息平台至少属于互联网信息服务提供者或者《网络安全法（草案二次审议稿）》中所称“网络运营者”。第二，结合《电信条例》和《电信业务分类目录（2015年版）》来看，对于融合形态下的互联网新闻信息服务业务，信息内容主管部门的监管与电信业务监管并不会产生矛盾，信息内容资质甚至是开展电信业务的前提条件。①可参见《电信条例》第十四条申请经营增值电信业务，应当根据本条例第九条第二款的规定，向国务院信息产业主管部门或者省、自治区、直辖市电信管理机构提出申请，并提交本条例第十三条规定的相关文件。申请经营的增值电信业务，按照国家有关规定须经有关主管部门审批的，还应当提交有关主管部门审核同意的文件。第三，从公安部发布的《信息安全技术互联网交互式服务安全按保护要求》来看，该标准全部技术内容为强制性的，具有普遍约束力。其中，对“互联网交互式服务”的描述为“为用户提供向社会公众发布信息的服务，发布方式包括文字、图片、音视频等。注：包括但不限于论坛、社区、贴吧、文字或者音视频聊天室、微博客、博客、即时通信、移动下载、分享存储、第三方支付等互联网信息服务。”②可参见全国公安机关互联网站安全管理服务平台：http：//beian.gov.cn/portal/index。近日，中办、国办印发《国家信息化发展战略纲要》，在“加强网络生态治理”中明确要求“强化网络舆情管理，对所有从事新闻信息服务、具有媒体属性和舆论动员功能的网络传播平台进行管理”。［15］因此，建议对融合形态的信息服务，只要符合互联网新闻信息特点，监管部门即可进行监管，是否“跨平台”，是否取得互联网新闻信息服务许可，并非监管前提。同时，建议参照国家新闻出版广电总局监管思路，起草发布互联网新闻信息服务业务分类目录，使各类型业务监管更精细化，避免适用“一刀切”的监管制度。

（二）加强统筹协调的信息内容监管体制。

监管体制问题涉及在互联网新闻信息服务监管中网信部门自身以及与其他部门之间的分工协作关系。首先，按照《电信条例》和《互联网信息服务管理办法》等规定，互联网信息内容管理涉及新闻、出版、教育、卫生等多个部门。其中，电信管理部门对信息服务业务实施许可或者备案，对接入服务、域名等进行监管，出版（版权）、广播影视、文化等网络文化单位以及教育、医疗保健、药品和医疗器械等其他单位，在各自职责范围内对互联网信息内容实施监管。因国务院已于2014年授权国家网信办负责全国互联网信息内容管理工作，并负责监督管理执法。该授权里的“信息内容管理工作”，明显宽于现行《互联网新闻规定》和《互联网新闻修订稿》，甚至从信息内容范围看，有直接对接现行《互联网信息服务管理办法》所称信息服务的趋势。按照自2004年以来中央有关加强互联网管理的系列文件精神，国家网信办（原中央外宣办）一直负责互联网信息内容管理工作，而并非局限于新闻信息内容管理工作。同时，前述《网络安全法（草案二次审议稿）》第八条第一款也规定了国家网信部门“负责统筹协调网络安全工作和相关监督管理工作”的职责。［6］因此，在推进2016年国务院立法计划中《互联网信息服务管理办法（修订）》这一“力争年内完成的项目”时，可考虑顺应这一变化，将国家网信办在互联网信息内容管理方面的统筹协调、重点监管互联网新闻信息服务以及监督管理执法三项职责体现其中。这实际上与2011年国家网信办设立时官方报道所明确的职责是完全吻合的，即“指导、协调、督促有关部门加强互联网信息内容管理，负责网络新闻业务及其他相关业务的审批和日常监管，指导有关部门做好网络游戏、网络视听、网络出版等网络文化领域业务布局规划，协调有关部门做好网络文化阵地建设的规划和实施工作，负责重点新闻网站的规划建设，组织、协调网上宣传工作，依法查处违法违规网站……”［16］目前，尽管国家网信办“立法”不少却都是规范性文件，但可预见随着法定授权的落实，国家网信办今后必定会陆续以部门令形式出台部门规章。

其次，加强统筹协调的信息内容监管体制，实际上也意味着应完善网信部门不同层级分工负责的监管体系。如《互联网信息内容管理行政执法程序规定（征求意见稿）》第七条第二、三款分别规定，“省、自治区、直辖市互联网信息内容管理部门依职权管辖本行政区域内重大、复杂的互联网信息内容行政处罚案件。”、“国家互联网信息内容管理部门依职权管辖中央新闻网站和主要商业网站互联网信息内容行政处罚案件及全国范围内发生的重大、复杂的互联网信息内容行政处罚案件。”事实上，国家网信办将主要商业网站纳入管辖范围的做法，是对传统“属地管理”原则的重大调整，从法理（如涉及行政处罚、行政复议、行政诉讼管辖问题等）、监管体系合理化、实际执法状况等方面看都有值得商榷之处。可能仍交由属地网信部门监管，国家网信办只负责处置属地部门提请处理的行政处罚案件更好。

最后，2016年6月，国家网信办相继发布《互联网信息搜索服务管理规定》和《移动互联网应用程序信息服务管理规定》，分别规定了网信部门对互联网信息搜索服务、通过移动互联网应用程序提供信息服务以及从事互联网应用商店服务实施监管。由于前者涉及的付费搜索信息服务在2016年7月工商总局发布的《互联网广告管理暂行办法》中已明确界定为广告，后者涉及的移动互联网应用程序（APP）的分发和运营活动，与工信部去年起草并公开征求意见的《移动智能终端应用软件（APP）预置和分发管理暂行规定（征求意见稿）》高度重叠，①关于《移动智能终端应用软件（APP）预置和分发管理暂行规定（征求意见稿）》涉及部分条款，详见工信部官网http：//www.miit.gov.cn/n1146285/n1146352/n3054355/n3057709/n3057720/c4431949/content.html。工商总局发布的是部门规章，立法位阶上明显高于国信办发布的这两件规范性文件，但由于两部门是从各自行业监管角度出发出台规范，将可能导致适用上的冲突，如在最典型的条款上，对比《互联网信息搜索服务管理规定》和《互联网广告管理暂行规定》，前者要求“明确付费搜索信息页面比例上限”，“对付费搜索信息逐条加注显著标识”，后者则完全不要求。

因此，单从法理上分析，由于网信部门对传统互联网新闻信息服务监管的范围已扩展到具有新闻舆论或社会动员功能的应用、平台，且牵涉对新闻传播、舆论导向、社会公序良俗等偏主观定性的评价，将给执法带来较大压力，也更容易引发投诉、举报甚至行政复议、行政诉讼，依照《行政诉讼法》关于人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据，参照规章，并可一并提出审查规范性文件合法性等规定，网信部门涉诉后的压力也较大，需要做好有关法规解释、执法培训、配套措施等应对工作。

（三）完善互联网新闻信息服务执法机制。

当前，以“两微一端”（微博、微信、新闻客户端）为代表的网络媒体便捷地刊发、转载文章，传播迅猛，覆盖广泛，“人人即媒体”被演绎得淋漓尽致。它们已成为互联网新闻信息服务的重要形式，也给信息内容监管带来新挑战。尤其是围绕热点公共事件的评论性、“学术思考”类文章的原创、转发，比单纯的时政类新闻报道更隐蔽，通过即时通信工具的群组和朋友圈传播又有一定的私密性，使得现行立法设立的新闻信息的编辑、审核制度，甚至时政类新闻信息采编权等规定实际上已被突破，加之主流社交工具的高黏性和病毒式传播特点，极易形成新闻舆论引导上的重大隐患。①这一点从国家互联网信息办公室不久前发布《关于进一步加强管理制止虚假新闻的通知》，提出“严禁各网站盲目追求时效，未经核实将社交工具等网络平台上的内容直接作为新闻报道刊发”等要求即可见一斑。http：//news.xinhuanet.com/newmedia/2016-07/04/c_135487106.htm。如社会影响面广泛的重大案件在审理关键阶段，公民起诉状等司法文书经由网络传播引发重大网络公共事件，客观上已具备了发布时政类新闻信息的特征。

因此，建议从以下几方面入手加强监管：第一，除严格执行《互联网新闻规定》、“微信十条”、“账号十条”等具体规范外，进一步强化网络实名制的落实，加强对信息安全保护的国标、行标的执行。第二，新闻信息发布平台须严格执行管理责任。除履行“微信十条”、“账号十条”等责任外，根据现有立法原则，平台还需要落实投诉举报责任，不及时受理和处置公众举报，将承担相应责任。［17］第三，建立完善主管部门对新闻信息发布平台监管责任的信用公示制度。第四，研究借鉴《浙江首例微信群传播淫秽物品案宣判》案件［18］，综合考量言论表达自由和信息内容安全的关系，合理赋予社交工具群的群主、管理者以信息监管责任。第五，研究落实新闻信息发布平台对公众号等主体在信息监管方面的信用评级及信用信息公示制度。如参考点击、浏览数公开的做法，可对网民投诉举报数予以公开。第六，借鉴国家工商总局建设广告数据中心，全面构建广告大数据监管新体系的经验，提高监管技术水平，增强“以网管网”能力。第七，开展对商业网站发放特殊的网络新闻记者证试点，严格其信息内容审核责任，在成熟基础上全面推开。第八，充分运用约谈、典型案件通报、引导行业自律等辅助手段。

（四）推进互联网新闻信息服务领域特殊管理股试点工作。

《互联网新闻规定》第六条规定，“新闻单位与非新闻单位合作设立互联网新闻信息服务单位，新闻单位拥有的股权不低于51%的，视为新闻单位设立互联网新闻信息服务单位；新闻单位拥有的股权低于51%的，视为非新闻单位设立互联网新闻信息服务单位。”第十四条第二款规定，新闻单位“股权构成变更后，新闻单位拥有的股权低于51%的，应当依照本规定办理许可手续。”《互联网新闻修订稿》第四十七条第二款继续沿用该规定。预计主要是为适应文化体制改革的需要预留下立法空间，推动国有传媒机构引入战略投资者，既能强化国有股东在企业决策中的发言权，确保舆论导向不出问题，又能探索股权多元化，培育合格市场主体，促进媒体融合发展，提高新闻传媒行业竞争力。

但需要高度关注的是，目前存在大量市场化运作的网络媒体，新媒体中民营资本比重不断加大，与过去相比，这些媒体同党委和政府管理部门的关系发生很大变化，确保党对新闻媒体的主导权、管理权显得更为重要。特别是在一些民营资本纷纷投资、入股传统媒体，甚至是完成了“几乎在整个中国的传媒布局”［19］的情况下，“内容为王”还是“渠道为王”之争长期存在，需要切实关注资本对媒体舆论导向的影响问题，切实防止其通过对内容的影响进而控制话语权。从制度设计看，新闻单位独享互联网新闻信息采编权的立法用意完全可以理解，但从实践上看，非新闻单位或者新闻单位中的民营投资方完全可能通过资本运作等方式获得一定的采编权，从而削弱甚至架空采编权制度，舆论导向问题有可能成为突出问题。因此，建议按照国有经营性文化单位转企改制要求，在新闻单位设立的互联网新闻信息服务单位开展特殊管理股试点工作，通过设定特殊管理股，确保国有股对传媒企业的控制力。同时，积极借鉴互联网视听节目服务企业开展特殊管理股试点的做法，鼓励传统媒体积极参股非新闻单位设立的互联网新闻信息服务单位，［20］通过较少股权而拥有特别决策权，在不干预企业日常经营活动的前提下，确保企业重大经营决策的合法合规。同时，对商业网站发放特殊的网络新闻记者证可先在此类企业进行试点。

［1］中国社会科学院语言研究所词典编辑室.现代汉语词典（第5版）［M］.北京：商务印书馆，2008.

［2］国新办、信产部发布互联网新闻信息服务管理规定［EB/OL］.http：//news.xinhuanet.com/politics/2005 -09/25/content_3538906.htm，2005-09-25/2016-04-27.

［3］国家互联网信息办公室关于《互联网新闻信息服务管理规定（修订征求意见稿）》公开征求意见的通知［EB/OL］.http：//www.cac.gov.cn/2016-01/13/c_ 1117757912.htm，2016-01-13/2016-04-27.

［4］张文祥，周妍.对20年来我国互联网新闻信息管理制度的考察［J］.新闻记者，2014，（4）.

［5］陈华.互联网站从事登载新闻业务的十年历程回顾与信息服务法治管理路径［J］.北京社会科学，2011，（2）.

［6］网络安全法（草案二次审议稿）全文［EB/OL］. http：//www.npc.gov.cn/npc/flcazqyj/2016-07/05/content_1993343.htm，2016-07-05/2016-07-10.

［7］国家互联网信息办公室关于《互联网信息内容管理行政执法程序规定（征求意见稿）》公开征求意见的通知［EB/OL］.http：//www.gov.cn/xinwen/2016-01/12/content_5032320.htm，2016-01-12/2016-04-27.

［8］“网信”首次写入法律意义何在？［EB/OL］. http：//china.eastday.com/c/20160105/u1a9168936. html，2016-01-05/2016-04-28.

［9］中华人民共和国信息产业部第3号［EB/OL］. http：//www.gov.cn/gongbao/content/2001/content_6106 4.htm，2001-01-24/2016-04-28.

［10］中华人民共和国工业和信息化部令第28号，公布《工业和信息化部关于废止和修改部分规章的决定》［EB/OL］.http：//www.mofcom.gov.cn/article/b/g/ 201412/20141200839785.shtml，2014-12-19/2016-04-28.

［11］《工业和信息化部关于废止和修改部分规章的决定》解读［EB/OL］.http：//www.miit.gov.cn/ n11293472/n11293877/n16325971/n16328538/n1632 8717/16329570.html，2014-09-30/2016-04-28.

［12］国新办发言人就互联网信息服务管理规定答记者问［EB/OL］.http：//news.xinhuanet.com/politics/ 2005-09/25/content_3538915.htm，2005-09-25/2016 -04-27.

［13］互联网站从事登载新闻业务管理暂行规定［EB/ OL］.http：//www.pkulaw.cn/fulltext_form.aspx？Db=chl& Gid=31929&keyword=%e4%ba%92%e8%81%94% e7%bd%91%e7%ab%99%e4%bb%8e%e4%ba%8b% e7%99%bb%e8%bd%bd%e6%96%b0%e9%97%bb% e4%b8%9a%e5%8a%a1%e7%ae%a1%e7%90%86% e6%9a%82%e8%a1%8c%e8%a7%84%e5%ae% 9a&EncodingName=&Search_Mode=accurate，2010-03-25/2016-04-27.

［14］百度魏世军：为什么搜索引擎提供的是信息检索而不是新闻信息［EB/OL］.http：//weixin.tuiq. net/wenzhang/1628923.html，2016-01-27/2016-04-27.

［15］中共中央办公厅国务院办公厅印发《国家信息化发展战略纲要》［EB/OL］.http：//www.cac.gov.cn/ 2016-07/27/c_1119291888.htm，2016-07-27/2016-07-28.

［16］国家互联网信息办公室设立［EB/OL］.http：//news. xinhuanet.com/it/2011-05/04/c_121376056.htm，2011-05-04/2016-05-02.

［17］还“朋友圈”一方净土——国家网信办发言人答记者问［EB/OL］.http：//www.cac.gov.cn/2014-08/ 07/c_1111983618.htm，2014-08-07/2016-05-02.

［18］浙江首例微信群传播淫秽物品案宣判［EB/ OL］.http：//legal.people.com.cn/n/2015/0915/c188502-27588587.html，2015-09-15/2016-05-02.

［19］蚂蚁金服入股财新，阿里系媒体版图再下一城［EB/OL］.http：//www.tmtpost.com/1509945.html，2016-03-02/2016-05-02.

［20］上海局推出四大举措助力网络视听产业发展［EB/OL］.http：//www.sarft.gov.cn/art/2016/3/25/art_ 114_30318.html，2016-03-25/2016-05-02.

责任编辑申华

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1003-8477（2016）09-0038-09

魏世军（1978—），男，百度公共政策研究院副院长。