新型城镇化视角下土地利用总体规划实施评估研究

祝萍 胡睿 徐园园

摘要 新型城镇化进程中，土地利用规划担负着优化生产、生活、生态空间，保持耕地面积稳定、促进城乡融合发展的重要使命。规划实施评估是判断规划实施效果的重要依据，对规划实施效果进行科学合理评价具有重要现实意义。该研究基于新型城镇化视角，将耕地质量等级、单位建设用地GDP等指标引入到土地利用总体规划实施评估指标体系，对泰兴市土地利用总体规划实施进行评估，为推进土地利用总体规划评估修改机制的建立提供参考。

关键词 新型城镇化；土地利用总体规划；实施评估；泰兴市

中图分类号 S29 文献标识码 A 文章编号 0517-6611（2016）09-246-03

Abstract In the process of urbanization， land use planning is responsible for optimizing the production， living and ecological space， maintaining the stability of cultivated land area and promoting the development of urban and rural integration.Planning implementation evaluation is an important basis to judge the effect， scientific and reasonable evaluation on implementation effects has an important practical significance. Based on the perspective of new urbanization， the implementation of general land use planning in Taixing City was evaluated by introducing indicators such as cultivated land quality level， construction land GDP into assessment system， which will provide a reference for promoting the establishment of modification mechanism of the general land use planning evaluation.

Key words New urbanization； General land use planning； Implementing evaluation； Taixing City

新型城鎮化是以民生、可持续发展和质量为内涵，以追求平等、幸福、转型、绿色、健康和集约为核心目标，以实现区域统筹与协调一体、产业升级与低碳转型、生态文明和集约高效、制度改革和体制创新为重点内容的崭新的城镇化过程[1]。推行新型城镇化的目的，一是积极应对国内外政治、经济发展的新形势；二是分析长期以来高速城镇化带来的弊端并弥补损失；三是最大限度地将改革开放成果惠及广大人民；四是促进未来我国城乡建设的可持续发展[2]。

新型城镇化对土地利用规划的编制和实施管理提出了更高的要求，土地利用规划需要向保护型、存量型和空间型规划转变，必须坚持耕地保护、生态优先、边界管控和节约集约利用的总体方向。规划实施评估是考量规划的实施效果并对规划进行调整完善的前提，新型城镇化理论的提出和土地利用规划评估理论的不断发展对评估方法提出了更高层次的要求，传统的以定性为主、单一指标计算的评估方法越来越难以满足新形势下规划评估的目的和要求，难以适应新型城镇化发展的要求。因此，该研究基于新型城镇化视角，将能体现新型城镇化要求的耕地质量等级、单位建设用地GDP指标引入到土地利用总体规划实施评估方法体系，构建量化的土地利用总体规划实施评估体系，力求对规划执行力、规划控制力、规划效益和规划效力进行综合系统的客观评价[3]。笔者以泰兴市为例进行规划实施评估实证研究，并根据评估结果，对泰兴市土地利用总体规划实施过程中存在的问题提出了意见与建议，研究结果对新形势下其他地区的土地利用总体规划实施评估的开展具有借鉴意义。

1 数据来源与研究方法

1.1 研究区概况

泰兴市位于江苏省中部，长江下游东岸，地处119°54′05″～120°21′56″E，31°58′12″～32°23′05″ N。东接如皋市，南界靖江市，西濒长江与扬中、常州相望，北邻泰州市姜堰区，东北与海安县接壤，西北与泰州市高港区毗连，土地总面积1 170 km2。

近年来泰兴市土地利用总体规划的实施有效保护了土地资源并保障了地区社会经济发展，区域产业布局得到整合优化，“一区四园”（经济开发区、黄桥工业园、虹桥工业园、城东工业园、农产品加工园）集群集聚优势显现，同时土地规划的实施推进了市域城乡统筹发展，优化了城乡资源配置，地区经济进入新一轮的发展加速期。

1.2 数据来源

土地利用现状数据来源于2009～2013年土地利用现状变更调查结果，经济数据来源于泰兴市人民政府和各部门提供的历年统计年鉴、统计公报等统计资料。基于上述数据对《泰兴市土地利用总体规划（2006-2020年）》的实施进行评估。

1.3 研究方法

规划实施评估研究始于第三轮土地利用总体规划修编初期，近年来逐步形成了土地规划实施评估的理论和方法。最初的评估理论以工具理性思想为指导，单纯应用数理统计方法进行分析，之后逐步由这种单一的“结果评判”转变为关注多元“过程检测”的理性评价[4]，注重从不同视角来审视规划实施的情况。新形势下评估理论的不断发展对评估方法提出了更高层次的要求，传统的以定性为主、单一进行指标计算的评估方法越来越难以满足规划评估的目的和要求。因此，在传统的评估方法的基础上，提出新型城镇化视角下的综合评估方法。

该研究采用定量、定性相结合的方法，选取反映规划实施情况的指标，建立指标体系，计算量化结果。对规划空间布局进行定位分析，并分析规划与未来发展趋势的适应程度。从细节看，评价时按照各种地类进行分类说明。评价农用地时，分为耕地保有量和基本农田保护2个部分，分别从总量和质量两方面综合考虑；评价建设用地时，分别从建设用地总量、城乡建设用地、城镇工矿用地、交通水利用地4个方面分别评价。建设用地作为评价的重点，将各项指标同规划目标相比，并对产出效益进行分析，运用偏离系数、单位GDP建设用地等多项指标进行分析。

该研究采用的新型城镇化视角下的综合分析，不仅克服了传统评价的单一性和局部性，而且创新性地提出从生态角度分析2009～2013年泰兴市为保护生态环境所做的举措及存在的问题，力求优化配置城乡生态空间，发挥生态功能，促进可持续发展。

2 结果与分析

2.1 农业用地规划实施评估

2.1.1 耕地保有量。

2.1.1.1 耕地保护量实现程度。

规划实施期间，泰兴市通过严控新增建设占用耕地、合理调整农业结构、大力推进土地整治补充耕地等措施，稳定了耕地面积、提高了耕地质量。至2013年末，全市耕地保有量为70 126 hm2（其中耕地66 887 hm2、可调整耕地3 239 hm2），比2009年增加了2 230 hm2，目标任务全部实现。当前，为完成耕地保护任务，耕地保有量目标已经远远大于实际耕地面积，随着城市化进程的不断加快，城镇建设用地需求仍然旺盛，耕地保护难度将会越来越大。

2.1.1.2 耕地质量变化情况。

泰兴市耕地质量变化情况见表1。由表1可知，全市耕地按利用质量等划分涉及5等地和6等地，分别占全市耕地的28%、72%。根据泰兴市耕地质量等级补充完善成果，采用利用质量等计算耕地质量等级的变化情况，将2013年变更调查数据库中的耕地图层与耕地质量等级补充完善数据库中的县级耕地质量分等单元图层进行叠加分析，计算2013年耕地质量等别，并分析规划实施期间耕地质量变化情况。经分析2013年耕地中5等地面积增加了11 hm2，比重比2009年上升了0.03%，2013年耕地中6等地面积减少了43 hm2，比重比2009年减少了0.03%，总体来说近年来泰兴市耕地质量略有提高，这得益于土地整治项目的实施和推进。

2.1.2 基本农田保护面积。

2.1.2.1 基本农田建设。规划实施期间，泰兴市严禁建设项目占用基本农田，积极开展高标准基本农田建设和各类土地整治活动，确保了基本农田数量不减少、质量有提高。至2013年末，全市已建成高标准基本农田13 259 hm2，通过高标准基本农田建设，增强沿江圩区的防洪排涝能力，改善高沙土地区的灌溉能力，实现了耕地产出效益的提高。

2.1.2.2 基本农田保护目标实现程度。依据基本农田划定成果，至2013年末全市基本农田保护面积为62 951 hm2（其中耕地62 226 hm2，可调整地类721 hm2）。与规划目标相比，多划基本农田74 hm2。从这一数据上看，基本农田保护这一重要任务在规划实施期间中得到了较好地执行，基本农田保护成效较好。

2.2 建设用地规划实施评估

2.2.1 建设用地总量。

规划核定2020年建设用地规模25 203 hm2，2013年阶段目标为（阶段性目标=2009年现状+（2020年规模目标-2009年现状）×评估时长/11）

24 657 hm2。规划实施至2013年末，建设用地规模24 984 hm2，与规划目标比值为99%，与阶段目标比值为101%。从其执行效果看，2013年建设用地规模超出了阶段目标324 hm2。若以偏离阶段性目标±2%作为评估规划执行是否与规划预期吻合的标准，则建设用地规模增长基本处于预期范围内。

規划实施期间，泰兴市地区生产总值由2009年的337.07亿元上升到2013年的610.61亿元，单位建设用地GDP由2009年的138.46万元/hm2上升到2013年244.40万元/hm2。泰兴市GDP与建设用地面积关系见图1。依据建设用地面积变化与地区生产总值增长的数据统计分析发现，建设面积随地区生产总值的增长呈显著的对数型增长。即随着地区生产总值的增长，全市建设用地面积逐年增长[6]，但单位GDP建设用地增长幅度逐步趋缓，建设用地利用效率不断提高，建设用地内部结构趋于合理，实现了建设用地节约集约利用。

2.2.2 城乡建设用地规模。泰兴市建设用地规划实施情况评估结果见表2。

规划2020年核定城乡建设用地规模22 203 hm2，2013年阶段目标为22 098 hm2。规划实施至2013年末，城乡建设用地规模22 663 hm2，与规划目标比值为102%，与阶段目标比值为103%。2013年城乡建设用地规模已超出规划目标，其主要原因一是规划实施期间全市经济社会快速发展，对城乡建设用地需求量逐年加大；二是二调中城乡建设用地尤其是农村居民点用地锐增，城乡建设用地由2008年的19 758 hm2突变至2009年的22 038 hm2，增加2 281 hm2，导致城乡建设用地规模增长超预期。

当前，推进城乡统筹发展，建设社会主义新农村，还需要一定规模的新增建设用地周转支撑[7]。但全市新增城乡建设用地上图指标已使用1 241 hm2，仅剩余453 hm2，按年均使用310 hm2计算，剩余规模仅可支撑全市1年多的用地需求，规划发展空间显得尤为不足。在城乡建设用地利用中，土地集约利用程度仍显不高，尤其人均农村居民点用地远远高出国家规定的人均用地标准，因此规划后期应结合城乡建设用地增减挂钩的实施，加大农村建设用地整治力度。

2.2.3 城镇工矿用地规模。

规划2020年核定城镇工矿用地规模5 899 hm2，2013年阶段目标为4 821 hm2。规划实施至2013年末，城镇工矿用地规模4 748 hm2，与规划目标的比值为80%，与阶段目标的比值为98%。从其执行效果看，2013年城镇工矿用地规模控制在核定规划目标范围内，也在阶段目标的偏离度范围内，执行效果良好。然而随着产业结构转型升级的不断推进以及城乡统筹的加速发展，全市城镇工矿用地需求将在相当长时期内保持在较高水平。

2.2.4 交通水利及其他建设用地。

规划2020年交通水利及其他建设用地规模3 000 hm2，2013年阶段目标为2 559 hm2。规划实施至2013年末，交通水利及其他建设用地规模2 321 hm2，与规划目标的比值为77%，与阶段目标的比值为91%。从其执行效果看，交通水利及其他建设用地控制在规划目标范围内，执行效果良好。

2.3 生态用地规划实施评估

规划将部分具有重要生态价值的地区划定为自然与文化遗产保护区，并列入禁止建设区。区内主导用途为生态环境保护，严禁进行与保护无关的开发建设活动，原有的各种生产、开发活动逐步退出[6]。规划实施期间，结合全市河道整治优化主要河道生态环境，重点加强对如泰运河等城市水源地的保护和开发管制，有效控制农业面源污染和工业点源污染，加强河道两岸绿化建设，改善全市农业生态环境条件，促进了生态环境建设。

但是，由于过去几十年间高强度的开发对生态系统产生了较强的干扰，生态系统自净和修复能力降低，泰兴市已经出现了类似“城市热岛”的现象。因此泰兴市需要在新型城镇化发展中，更加注重生态保护，促进土地节约集约利用，加强城市生态文明建设。

3 结语

该研究基于新型城镇化视角，提出了土地利用总体规划实施评估的思路，综合运用定性、定量和定位分析方法，构建了一套系统、全面的土地利用总体规划实施评估指标体系，更加全面、科学地进行了土地利用总体规划的评估。改进的指标体系，更加符合新型城镇化背景下对土地利用总体规划评估的要求。

经评估，泰兴市土地利用总体规划得到了较好的实施，规划的实施有力地促进了新型城镇化发展。面对未来耕地、基本农田保护任务和建设用地需求较大的矛盾，应进一步加强土地利用规划的管控，强调土地集约利用，促进节地水平和用地效益双提升。

规划实施评估的根本目的在于改进规划，对规划实施情况进行评价已逐步演化为规划实施和土地管理的重要保障机制。作为规划编制链条中的重要环节，规划实施评估与适时修改将纳入规范的工作程序。这种基于新型城镇化视角的定性、定量的评估结果有利于为规划调整完善提供定量化的论证基础，促进了地区可持续发展。该研究可为推进新型城镇化视角下的土地利用总体规划评估修改机制的建立提供借鉴。

参考文献

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