农民市民化进程中政府的影响

[摘要]农民的市民化进程是伴随着经济发展与城市化而发生的一种人口迁移现象，市民化过程对于推动优化人力资源配置、缩小城乡差距等作出了积极贡献。但同时也要看到存在着一系列障碍性问题如新居民就业难、社区治理难等。要解决这一些难题，政府的影响与引导非常重要，本文认为，政府要在制度供给、社区治理等方面发挥重要作用。

[关键词] 农民市民化；政府；影响与引导；长兴县

[中图分类号]D60 [文献标识码]A [文章编号]

改革开放以来，中国独特的城市化发展模式引起了国内外诸多学者的关注和研究。世界银行用1978—1995年间的数据，通过模型测算认为，劳动力从农业部门转移到非农业部门对中国经济增长的贡献率达16%⑴。合理的社会流动是社会良性运行的重要协调机制，社会流动的规模、流动的速度均会影响社会状态的性质以及社会运行的秩序⑵。但政府如果不能适度控制，对社会流动不能施予合理的影响与引导，不合理强势推进社会流动，必然会带来一系列的社会问题。⑶。对农民来讲，取得与城里人一样的称呼身份，但仍然不会改变其在劳动就业、教育文化、社会保障等待遇方面天然弱势。以失地农民为例，在其变身为城市新居民以后，除了手中握有一定量的现金外，几乎就变成了种田无地、就业无岗、社保无份的“三无农民”，成为徘徊在城市边缘的城市游民，失地农民就成为影响我国城市生活、社会稳定的不稳定因素。政府如果不加以有效干预与引导，农民市民化有可能会变成一场城市危机。

2015年底，中央经济工作会议提出加强“去库存、去产能、去杠杆”供给侧改革的重大举措，发改委负责人提出要在2016年实现1亿农民进城的计划。可以预判，未来城市化面临的核心问题就是新进入者——农民的融入适应和城市管理问题。政府作为提供公共性服务的主体，在农民市民化进程中必须要正确发挥自己职能与角色。为保障公平性、有效性，政府必须要提供相关政策与制度，提供有益的服务，引导与影响农民市民化进程。

一、农民市民化的流动形式与特点分析

总体而言，在城市化进程中，农民市民化的主要流动形式笔者认为有二种：一是自主流动，二是被迫流动。

所谓的自主流动，就是农民因为家庭经济条件宽裕，通过进城迁移希望提升家庭生活、学习、文化环境和条件，自主选择向城市流动的行为。这种人群在县域城市化进程中并不少见，主要群体为从商或者有一定政治地位的农村人。其流动的特点为发生时间早、流动分散、中心居住等。所谓被迫流动又有以下几种情形：一是原处城郊区因拆迁而流入城市。这部分农民原来生活在城区的郊区，属于城郊结合部的农民，因为城区经济发展的需要，城区框架的拉大，对其进行拆迁，就近进行新村安置，成为失地农民以后变成了城市新居民，这个群体在各地城市化过程中所占的比重是最大的，是新市民的主体。据课题组调查，以长兴县为例，画溪街道、雉城街道、龙山新村、太湖街道等几个街道新增人口构成中，有很大一部分就是原来的城郊农民，只是居住位置进行了适当的移动。雉城街道五峰村几乎就是在原来的位置上，无非就是进行集中式、统一规划式的集中安置，但其现居住区几乎已经被县城框架覆盖。龙山街道新湖小区、太湖街道白溪小区都属于这种情况。其主要特点为，成批流动、边缘区集中居住、流动时间发生较早等。除此外，有一些靠近县城但相对较远一点的行政村，在拆迁以后虽然没有被主县城区所覆盖，但几乎相当于进入大城区内，这些农民同样没有土地，同样也是集中安置，也实行居委会模式管理，比如说，太湖街道的彭城村、南张浜村等。这些农户实际上也已经是名义上的城市居民。另一种被迫流动是与地方政府房地产市场新政有一定关联的新流动模式。从2015年开始，政府为了消化房地产库存，在各地拆迁安置、危房改造过程中，在充分动员的前提下，实行规模化的有组织的入城安置。这批对象进城后居地点并不集中，由其选择住宅小区入城居住，与原来城市居民可能是混居的。这种形式的流动主要特点为统一组织、分散居住、流动时间较晚等。

在城市化进程中，农民的市民化过程主要有以上几种形式。近几年农民向城市的迁移潮对各地城市框架的扩大、城市人口规模的增加、城市发展水平的提升事实上成为了重要推力。同时也要看到，以上二种途径的人口流动，同时也加大了城市发展的负载，给城市社会管理、公共基础设施供给、城市人口就业与保障等都增加了很大压力，并且也产生了相应的一些问题，比如说，教育与卫生资源的供给与均衡化配置、入城新居民的就业供给、养老保障等等。

二、城市化进程中农民市民化的困境与障碍

从二十世纪末开始到今天这场轰轰烈烈的经济发展热潮中，各地城市化发展呈现出了“速”高于“质”的特点。长兴县地处浙江省北部，经济发展水平在全省属于前列，2015年，长兴在全国百强县中的排名为65位。2015年长兴县城与2001年时的县城区域比，十五年间城市框架几乎了拉大了3倍，县城居住人口新增了4万（现长兴县总人口为64万）。课题组通过对长兴县的考察发现，城市化人口流动过程中暴露出来的问题与不适有以下几个方面：

（一）新居民的角色确认问题。在特定社会环境中，社会成员都承担着某种社会角色。自致角色是社会学上一个很重要的概念，是指个体必须经过自己的努力才能获得的一定社会角色。对某个个体来说，社会角色的确认就是要回答“我是谁”的问题，换句话说，就是在心理和行为上对于自己目前实际地位、与别人关系、就业取向、教育取向等进行不自觉确认，从而充当起某种角色。对于某个社会群体来讲，回答“我们是谁”是角色确认时必须要面临的一个问题（4）。一般来说角色确认的有效性是一个长期活动、长期努力的过程。村改居以后的农民自然入城，或农民被征拆迁入城市居住，农民在居住空域上已进入城市空间，在户口性质上完成了由农民向“城市居民”转变，人的先赋角色发生了明显变化。新市民就面临着重新自致角色的问题。我们在调查时走访了3个街道的4个新市民集中居住村，选取了68组调查对象，询问关于被访人身份时，都意料之中回答了自己仍然是“农民身份”，并没有把自己归属到“城里人”的概念上，他们并没有把自己当成“城里人”看。在太湖街道彭城村走访时发现，某卫姓农民6年前被征迁，现在已经居住在主城区，原从事水电工的工作，在回答“自己是什么人”时，说自己“只是没了地的农民而已”。在县城西五峰东枉山新村走访时听到的回答基本一样。五峰东枉山新村虽然现地处城中，是村改居后的新村，安居已有较长时间，走访时我们接触到新市民几乎都回答“自己顶多算是半个城里人”或“现在还是农民”，并不承认自己是“城里居民”。农民的身份“自卑感”，是制约自我角色再确认的重要心理障碍。所以，角色确认的有效性从时间上来讲是一个较长的过程，这种角色的认知过程，比起生产、消费等物化生活方式的转化要难得多。endprint

（二）新居民就业供给问题。农民在新的城市环境中努力就业时，因为本身文化、学历等原因经常受到招工单位的排挤和歧视，常处于被边缘化的境地。在调研中我们了解到，目前新市民就业途径一般有：一是回流务工。农民往往缺少技术专长，即便在本地很一般的企业找比较满意的工作也是十分困难的，能找到的工作也就是苦、累、脏的苦差。自己认为不满意，只能发挥自己的技术特长重操旧业，返乡从事旧工。二是被招安式就业。当地政府和属地企业协商安排就业。但从目前各地企业用人情况来看，农民就业完全是临时性填充式就业，待遇低工作苦，对于大多数一无文化、二无技能的农民来说，失业的可能性随时会发生。三是自谋生路。有一定的经营头脑且年纪比较小的新居民，因为征地补偿或其他原因手头有一定的资金量，就会选择一些风险不大、比较容易进入的行业进行自主创业。但从走访的情况来看，靠这一种方式就业的居民占量很小。特别在目前经济形势不景气的大背景下，新居民就业是一个比较难于突破的问题，且年轻人如果不能有效就业的话，他们往往是社会越轨行为的集中人群和集中爆发点。

（三）新居民居住区管理问题。目前，从长兴县的情况来看，城市化进程中农民市民化的主体还是城郊农民在征地拆迁后统一安置而转变过来的。这些统一安置的新村因为最近几年城市化的快速发展已经被城市包围，成为事实上的城中村，其管理模式也已经从村委会管理转变为居委会管理模式。课题组在调研中了解到，这些城中村新村目前的现状是，由于安置社区物业管理跟不上（事实上农民新安置村基本没有物业管理），新居民自身管理意识差，导致安置区内管理混乱。农民自建房的自住面积毕竟有限，就把自建房的空置部分出租给外来务工者，导致居住区内流动人口富集。城中村农民新村成为了社会问题的堆积点，违法乱建、偷盗失窃、违法生育、卫生脏乱等问题较严重，新村社区管理处于相对无序的状态。虽然街道机关对所在区域的新村化大力气进行管理，但还是缺乏有效的手段和制度，俨然成为城市文明中的牛皮癣。

（四）新居民的社会保障问题。中国人传统的养老方式是依靠子女的赡养来维持的。对农村老年人来说，土地又是老年人取得生活来源的另一个补给点，依靠土地通过劳动获得一些收入来维持自己的日常生活，主要包括医疗支出和衣食支出。但无论是子女赡养，还是劳动所得，或者是二者兼具，前提是农民得拥有一块可以耕作的土地。土地一旦被征用，稳定的收入来源被剥夺，如果遇到重大事件发生，就显得十分脆弱。家庭收入不高的情况下，如果子女没有找到好的工作，一旦遇到突发性的不测事件，养老就变得十分困难。原有征地补偿款随着时间的推移，或者因为投资失败，家庭经济能力会变得比较困难。所以，对失地后来自农村的新市民来说，其养老保障就成了一个十分重要而迫切的事。目前，虽然地方政府面向失地农民出台了社会保障政策，但也存在问题和短板。以长兴县太湖街道的某新村为例，老龄的受保对象一次性需要支出每人7万—9万元左右的保费（社保+医保），受保对象就可以享受到城市居民一样的社保和医保待遇，政策力度可谓不小。但是由于征赔补偿款用于建房、教育等支出以后剩留的已不多，很多被征户一次性拿不出大额保费，面对好政策只能是“望保兴叹”，处于“保”与“不保”的尴尬境地。如果不是被征地农民，迁入城市以后还享受不到该项政策，有钱也没有办法购保，也是“望保兴叹”，生活缺乏安全保障。农民社会保障问题目前还处于政策与制度的边缘区。

（五）公共资源与设施供给问题。大批农民流动进入城市变成城市居民以后，他们的身份就是“城里人”。他们也同样要享受医疗、教育、文化等方面的公共基础设施和资源。以长兴县为例，近几年随着城市化速度加快，某些公共资源配置不足的问题逐步显现。新长兴县人民医院于2006年7月整体搬迁使用，仅几年时间，由于就诊量的剧增，医院的病床位使用量就显不足。因此，在2013年6月始在原址上又进行了门诊大楼扩建，新增建筑面积达31500平方米。长兴中医院也是如此，2010年整体搬迁使用，2016年初又开始动工进行扩建，概算投入1.7亿元新建医疗综合楼。教育资源供给也是如此，最近几年小学、初中在学校数量及容量上都进行了扩增。其他如供水供气、农产品交易市场等公共设施供给也呈现了需求扩张趋势，给政府管理带来了压力。

三、农民市民化过程中政府的影响与引导

政府作为社会变迁、制度变迁中的重要主体，其行为方式、行为效率、行为特征直接影响和引导着社会的发展进程。从政府角度而言，加强影响与引导应该从以下几个方面着手：

（一）引导角色确认——协助新市民完成自我角色的自觉转型与确认。新市民要实现角色顺利转型与确认，必须同时满足二个条件，即精神与物质两个方面的同时支持。如果新市民不能及时实现角色自致与职业取向的转变，就会变成游荡在城市中的“无职业、无保障、无归宿”的三无群体。如果不能获得有效的文化和教育支持，就会变成新型城市中的“文明盲区”。因而对农民市民化以后的群体权益问题、生活方式变迁等进行系统性关注，从政府有效作为视角探讨提出解决这些问题的现实性对策，对于保护农民的切身利益、维护社会稳定具有特殊的重要现实意义。政府在这方面影响引导是可以有所作为的，在新市民的角色确认上，适时适度地对新市民进行安全取向心理，身份取向心理的干预，就业上实行针对性的技能培训，促其在生活观念、行为方式、就业取向城市生活形态转化，让他们积极、主动地融入到城市的生产生活中去。

（二）持续资源供给——强化城市基础设施与公共资源的系统性供给。公共资源是自然生成的天然资源，相对来说是不能人为扩张的，但公共基础设施的供给是可以通过政府行为增加供给。但在相对稳定的空间里，基础设施供给也是有边际的。特别对于土地资源相对紧张的情况下，无法盲目地进行扩张。但是随着城市化速度与规模的加速与扩张，人口规模的迅速膨胀，增强城市公共性资源的供给是必然面临的一个问题，不然的话就会造成社会阻塞与社会越轨行为的发生。政府作为公共资源的天然供给者，决策应该要体现计划性、有序性和超前性的思维方式。计划性是指城市化整个进程要有系统的阶段性规划，不能应然性决策，头痛医头，脚痛医脚。有序性要体现稳定性和持续性，不能搞阵发式扩张和投入，比如说，城市商品房的开发，如果过度进行开发扩张就会带来一系列的问题。超前性指的是决策的预见能力。如果政府思维能体现计划性、有序性和超前性，在提供公共性基础设施与资源时，就能够做到合理、适度、节约的要求。endprint

（三）加强社会管理——对新市民群体进行系统化社会管理。新市民群体中失地农民是一个重要主体，相对来说这个群体的稳定性最低，“被发”与“自发”事故在其身上发生率相对比较大。因为没有工作，其自身素质又不是很高，会经常发生一些所谓的“社会越轨”行为。又因为新集居区（新村）没有其他城市居民区一样的物业管理，往往成为发生社会越轨行为的摇篮，因此加强对新市民群体的系统化社会管理在目前来说是一个十分迫切的工作。政府要创新社会管理模式，与其他社会组织共同促进社会资源系统协调运转。通过政策引导，挖掘社会资源，内外互动联动，共同促进农民新社区的社会管理与社区建设。有些地方正在探索所谓“合作共治”的治理模式就是社会管理手段是的一种突破。“合作共治”是指在社会管理和社区治理过程中，充分发挥政府、市场、社会各种组织的功能，形成共合力，共同管理社会事务。杭州市最近几年开展了所谓“社会复合主体”探索实践就是合作治理的典型（5）。长兴县雉城街道推出的“三社联动”是挖掘社会资源、发动社会资源的一个好举措，通过联动机制，形成了政府与社会之间互联、互动、互补的社会治理新格局。该街道近二年社会管理工作成就，要归功于该街道“三社联动的”探索性创新尝试，有效地激发了社会组织的工作活力，同时也壮大了社会工者作队伍，吸引了一些优秀社会工作机构和人才参与社会管理工作。

（四）创新社区治理——构建“社会—政府—市场”合作共治的治理模式。社区治理不同于社会管理。社会管理以社区治理为前提，社区治理以社会管理为目标，两者相辅相成，相互促进。就社区治理来说，过度行政化，不仅影响了社区资源的配置效率，而且与社区居委会自治组织的法律定位背道而驰。在实践中，许多地方在探索社区治理方面都展开了有特色的创新的探索实践。如，浙江德清县“乡贤参事会”农村社区治理、深圳市光明新区“社区基金会助推社区治理创新”。社区治理充分体现了治理的针对性、时代性与系统性。就针对性而言，对于城市中的新市民社区建设与治理就不能完全照搬城市社区的治理与建设模式。条件成熟的话，政府要推动新居民（农民）村级单位的集体经济发展，为新居民提供可持续收入。在系统性方面，应该要充分发动社会力量参与，形成从政府的行政化管理到“社会—政府—市场”合作共治的治理模式。在社区治理中，弱化行政倾向不是否定政府的主导作用，而是要转变政府工作发挥作用的方式与手段。社会学关于社会控制的理论告诉我们，对客观事物的运动过程和运动结果进行调节、引导和管理，要讲求适当的度，包括控制的向度、刚度和控制网络的致密度等。政府行政社区治理，要控制好“三度”问题，实现政府由管理向治理的转变，应将多元治理理念下的协同化系统共治作为社区治理的未来模式。在制度、职能方面努力向服务型政府转变，这是当前中国推动社区建设与治理的一个重要趋势。

（五）全面制度供给——为农民市民化进程提供系统性政策支持。十八届四中全会重提依法治国，从国家层面来讲，这是积极信号，就是要依靠法律制度来规范政府及公民的行为，这是当前的国家背景。从地方政府的行政行为看，面对日益法治化的行政环境，面对法制意识日益增强的群众，在今天已不可能依靠强令强行推进各项工作，依法行政是必然要求。因此，通过顶层的制度设计，依靠制定科学而符合宪法法律的地方性政策法规来推进工作是新常态下的必然路径。于结构功能主义者来看，进行制度“输血”可以弥补某一事物或进程的功能性缺陷。结合农民市民化所附生的社会问题，通过制度“输血”的形式进行制度补偿，用制度来保障新市民合法、合理的正当权益，包括经济生活、社会生活、社会保障等，这是解决问题的根本环节所在（6）。比如说，从当前各个县域推进经济发展的视角看，如何把农民市民化与去库存的楼市政策科学地缝合起来，出台一些科学而符合各方利益的政策法规进行引导与控制，这是考验政府智慧的一项重要工作。

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参考文献：

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[2] 郑杭生.社会学概论新修（第三编）[M].中国人民大学出版社，2003：243-249.

[3] 殷荣林.边缘与边缘化：城市化进程中失地农民的生活[J].桂海论丛，2014（4）：116-117.

[4] 郑杭生.社会学概论新修（第三编）[M].中国人民大学出版社，2003：113-114.

[5] 潘一禾，刘琳.新型社会组织的创建与试行——从杭州市“社会复合主体”实践看政府赋权社会的可能[J].浙江社会科学，2010（11）：61-66.

[6] 陈成文.论社会工作的功能：一个结构功能主义的分析视角[J].湖南师范大学社会科学学报，2011（2）：75-79.

责任编辑：杜福洲endprint