我国政府廉政制度建设研究文献综述

司俊霄

[摘要]在中央铁腕反腐的背景下，廉政制度建设成为当前学界关注的焦点，国内学者从政治学、行政学、法学、经济学、社会学、领导学等方面进行了一些有益的研究。通过梳理了改革开放以来学界关于政府廉政制度建设研究成果，界定廉政制度建设的内涵，明确政府在廉政制度建设中的功能定位，阐明新时期廉政制度建设的影响因素及政策选择，总结已经取得的成绩，对存在的缺陷进行简要评析，指出政府廉政建设的发展方向和前景展望。

[关键词]政府；廉政制度建设；腐败治理；综述

[中图分类号] D63 [文献标识码]A [文章编号]

党十八以来，一股“零容忍”的反腐风暴逐渐形成，官场利益集团之根被层层拔起，“苍蝇”“老虎”纷纷落马，此举赢得了人民群众的积极支持和拥护。治理能力的提高和治理手段的创新，使得接近政府廉洁的目标更近一步，“权力在阳光下运行”的制度体系逐步确立。就腐败而言，从横向看已然成为全世界公认的存在于政府之中的毒瘤。从纵向看，历朝历代都存在或多或少的贪污受贿事件。新形势下腐败表现为权权交易、权钱交易、权色交易三种形式，对社会发展和稳定形成了极大的威胁，人民对于惩治腐败的呼声日益高涨，社会现实倒逼政府进行行政改革，廉政建设成为反腐的先行试验区。中央巡视组、八项规定、依法治国成为中国执政党反腐的三大名片，有力的推进反腐的深入化。

一、廉政制度的内涵

1.廉政的词源解析

“廉政”最早可以追朔到《晏子春秋·问下四》：“景公问晏子曰：‘廉政而长久，其行何也？晏子对曰：‘其行水也。美哉水乎清清，其浊无雩途，其清无不洒除，是以长久也。”。其义为廉洁奉公的人能够长久，品行端正，出淤泥而不染。在说文解字中，廉为“从广兼声，力兼切”，“从广”表示与房屋有关，本义为厅堂的侧边。所谓政，政者正也，正指光明正大，本义为匡正，表示用强力实施正义。从攴从正，统治者靠皮鞭来推行其政治。引申之，“廉”表示即使身处缺少监督的地方，也要正直不阿，敢于作为，自觉抵御不良风气。“政”表示官员的职责就是维护正义，用暴力机器去严厉惩罚破坏社会秩序的敌对分子，保持社会秩序在良性的轨道上运行。总而言之，廉政的状态应该是“干部清正，政府清廉，政治清明”，风清气正的政治生态成为新常态，长期廉政实践积淀的经验上升为制度层面，顶层设计中的理论与实践形成协调的互动关系。

2.国内的理论研究成果提要

关于廉政制度理论研究著述颇丰，在历史经验和宏观分析方面涌现出不少优秀成果。其中，中山大学倪星教授等主编《廉政制度创新的中国经验》一书集合了近年来廉政制度变革的最新成果，立足于当前社会现实，着力分析面临的新问题新情况，从多维度来阐述和构建廉政建设的路径。清华大学过勇的《中国国家廉政体系研究》一书在总结我国廉政体系的变迁过程，分析当前的研究现状，为建设中国特色廉政体系提供了思路和线索。此外，夏赞忠的《中国廉政法律制度研究》，李成言的《廉政工程：制度、政策与技术》、谭世贵的《廉政学》、刘明波的《廉政思想与理论——中外名家论廉政与反腐败》、焦健的《当代中国廉政制度预设新论》等经典文献，多角度的对廉政建设进行论述，初步奠定了我国廉政制度建设框架和发展方向，具有前瞻性和实践性。

3.我国学者对政府廉政制度的相关论述

伴随着反腐的深入化，廉政制度成为学界关注的重要主题，多视角的研究成果初步形成。对政府廉政制度的界定还鲜为人知，相关概念中比较有代表性的观点：刘志坚（2013）认为：“在广义上是指国家公职人员在履行其职责权限时不得实施以权谋私等侵损职务廉洁性的行为；在狭义上则是指政府公务员在履行其职责权限时不得实施以权谋私等侵损职务廉洁性的行为[1]”。李和中（2014）等强调“廉政建设是公正廉明的政局、政制、政策和政德的良性结合和辩证统一[2]”，廉政制度是其三个因素中的重要因子。在政府廉政制度设计中，众多学者将焦点聚集到了公务员身上，一致认为：强化政府工作人员的责任意识，对渎职、贪污、寻租的行为进行惩戒和道德教育，从而有效弥补制度的脱节。腐败固然与官德有关，但结构性腐败不容忽视，官场利益网络盘根错节，追根溯源来说是制度存在缺陷。公权力集中到个人手中，缺乏监督和约束机制将导致腐败泛滥。十八大后，我国从运动式反腐向制度式反复迈出了实质性的步伐。

邓小平曾讲：“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”充分说明一套高效的制度体系对社会发展的重要性，标准化的评价体系和监督程序能够推动国家进步，避免陷入腐败的泥潭。腐败的本质是以公共权力为资本，背离公共利益目标，为个人或小集团谋取私利。简而言之，即以公权谋私利[3]（王乐夫等，2004）。廉政治理是治理能力现代化最重要、最核心的门阶[4]（付文科，2014），最重要的环节是加强政府廉政制度建设。新中国成立以来，我国廉政建设大体分为三个阶段政治运动为主阶段；思想教育为主阶段；思想教育与制度建设并举，加强制度建设阶段[5]（孙前梅，2010），在未来的反腐进程中，廉政制度建设的作用将得以彰显，在体制内形成“不敢贪、不能贪，不想贪”的格局。

二、我国政府廉政制度建设存在的问题

1.理论研究层次低

在发展市场经济的初期，腐败的危险开始显现。北京东城区进行了廉政建设试点，尝试性的公开办事制度和强化职能监督，取得了一定成效[6]。廉政建设的基本原则确定为“求实”“透明”“平等”“刚性”，力求具有可行性、公开性、一致性、严肃性[7]，此外应注意廉政制度具有民主性、适用性、强制性和统一性，建立权力制约机制思路为：权力分解；干部轮换；以责制权；公开监督[8]。党的十三届四中全会以后，时任福建省委副书记的贾庆林提出总结经验，把廉政制度建设引向深入，从党员的示范效应、权力监督、思想教育和宣传方面下功夫[9]。社会发展过程中，廉政制度的弱点在实践中暴露出来，要求把廉政建设纳入法制化轨道[10]。现代政府职责调整与增加这个体制性因素成为腐败产生的源头，需要进行政府职能转变，但在这个过程中要重视监督的作用，确保权力结构调整的顺利进行[11]。有人注意到转变政府职能实质上是一次权力和利益的再调整、再分配，会影响廉政制度建设进程[12]，要打破权力集中到权力寻租再到贪污腐败的怪圈必须两手抓政府职能转变和廉政建设。中国共产党作为一个大党，执政者权力和威望应吻合，自律意识要强，从自身做起[13]。早期研究者站在政府和执政党的角度进行了廉政制度建设分析，在实践和经验积累中，认识到廉政制度建设的重要性和紧迫性，将焦点主要聚集到限权上面，未能从法治、廉政制度建设指标评价等方面进行深入的探讨，思想观念还是趋于保守，不敢从根本上去触及利益集团。从研究者的身份来看，主要是政府官员和党校理论工作者，他们根据行政管理的现实情景进行分析和制度创新，为后来学者研究奠定了基础。随着时间的推移，学者的研究视角得到拓展，多学科交叉融合，研究方法不断创新，但对廉政制度缺陷以及设计原则的深入研究不够，可谓是理论性有余，操作性不足。endprint

2.政府廉政制度的考评机制不健全

虽然有研究者涉足廉政评估机制，初步提出测评的标准和指标，但在数据的获取和减少主管干预上的成就还比较欠缺。刘琼莲（2012）提出社会满意度是衡量廉政建设成效的重要标准，行政审批制度改革可以从源头预防和治理，政府的权力下放，明晰其职能和地位，积极培育公民社会，在反腐领域形成多元的治理主体[14]。杜治洲（2012）认为应提高地方政府廉政建设评价指标筛选的科学性，平衡使用主客观指标，坚持结果导向，筛选出关键指标，运用数据挖掘的筛选方法[15]。地方政府在廉政建设过程中，口语和标语很响亮，流于表面形式而轻视质量，不注重对建设成效的评估工作。

3.未能把握新形势下腐败形式的转变

常健（2013）敏锐的观察到“目前传统性的腐败已经得到遏制，但由于市场经济制的建立、改革进入制度化的阶段、道德的多元化、领域分离后的心理不平衡和更加严格的科层结构，使得腐败呈现出很多新发类型[16]”。制度的发展滞后于现实需要，一些腐败行为就是钻了制度的空子。因此需要在官德教育和引导社会群众参与举报和揭露腐败行为的活动中，增强政府存在的合法性，限制腐败蔓延的趋势。

4.、信息不对称因素

曹冬梅（2008）指出“腐败是政府与公民之间的信息不对称造成的，政府信息公开让权力在阳光下运行，是廉政建设的题中之义，能够有效的减小政府寻租行为，预防腐败的发生[17]”。根据卢梭的社会契约论所言，政府产生的意义在于维护公民的合法权益和人生安全。公民对社会事务拥有知情权，政府有义务公开政务信息，尤其是财务的透明化，不能让纳税人的钱进入私人的口袋。由于监管的制度缺失，政府权力膨胀，公民地位被弱化，在严重不均衡的话语体系中，给腐败分子以可趁之机，甚至出现“带病提拔”的失范效应。

5.制度信任缺失

当前我国廉政建设亟需解决的问题是制度信任缺失[18]（刘华，2014）。传统“熟人社会”被动摇，社会模式向“陌生人社会”转变，制度信任取代人际信任的趋势不可逆转。要解决我国廉政制度建设的瓶颈关键还得看中国共产党的反腐决心，在中央层面进行统一号令，震慑住正在贪或者即将贪的官员，净化官场风气，树立为官清廉的理念。作为执政党，需要保证廉政制度的持续稳定供给，避免非正式制度的掠食，强化制度的解决能力和增强制度的权威性。

6.多重利益冲突

李克强总理曾讲：“触动利益往往比触及灵魂还难”，在中国这样的人情社会显得尤为困难。纷繁复杂的人情关系，众多利益链条组建起来的利益集团给廉政制度建设和执行设置了不少壁垒。庄德水（2010）强调利益冲突是产生腐败的重要根源[19]。在腐败与寻租之间存在缝隙，对贪污腐化的界定存在模糊区域，因而成为腐败滋生的温床。官僚利益集团拉帮结派，排除异己，甚至将集团利益凌驾于国家利益之上。利益集团之间的勾结，往往导致大规模腐败出现，严重的影响社会的持续发展和安定团结。

7.新情况新问题增多

在反腐的高压态势下，一些潜规则、利益网通过网络媒介得以迅速传播，腐败规模令人咋舌。截止2014年10月31日，十八以来落马的省部级高官达到51名。周永康被抓破除了“刑不上常委”的传统，退居二线的领导人有腐败问题的依然追责。军队的大老虎徐才厚被抓，全国震惊，充分彰显执政者的反腐力度，法治思维理念逐渐显现。就统计数据而言，大部分官员落马与女人问题相关，其次为受贿、买官欲绝。曾有一段时间媒体集中报道官员不雅照，情妇反腐被推倒风口浪尖。“情妇反腐现象是一种偶发现象，在特定的情境下发挥了积极作用，但也反映出我国法治反腐生态的失衡和路径的不畅。通过商谈和回应等法治方式的疏通达成反腐路径共识，通过坚守和依循法治反腐之道最终使“情妇反腐”等偶然现象消融于法治治理下的“必然反腐”常态秩序之中[20]（蔡宝刚，2014）。新问题新现象的出现是对廉政制度建设的大考验，建立法治中国迫在眉睫。

三、实现政府廉政制度的政策选择

基于对廉政建设轨迹的分析，我国学者从建设阶段、评估手段和体系设计进行了深入研究，科学的回答了廉政制度建设未来走什么路的问题。

十六大以后我国反腐事业进入了教育、制度、监督三位一体并重的主动治理阶段，何增科（2007）认为国家廉政体系分三部分目标系统、制度系统和价值系统[21]。汤艳文（2008）等主张以“投入—效果”的绩效评估方法为原则，制定出包括激励、防治、惩治、监督、廉洁印象四个一级指标来测量中国地方政府廉政建设成效的测量体系[22]，客观科学的廉政建设评价也能够为我国廉政建设决策提供依据。项继杰等（2014）指出干部清正、政府清廉、政治清明构成了廉洁政治自身完整的内在逻辑，将廉政制度体系划分为廉政教育、廉政预防、廉政监督和廉政惩处，倾向于小政府、大社会模式，给权力加上“紧箍咒”[23]。田依林（2010）等构建出政府廉政建设评价的框架：“建立健全廉政建设评价制度和评价主体机制；建立互动的廉政建设评价主体约束机制；强化廉政建设评价主体的培训；建立透明政府等”[24]。

根据政治学的善治和廉政理论，可以总结出廉洁政府的四要素：主体为政府及其工作人员；构成手段是不滥用政府权力；目的是维护和实现公共利益；实质内容是一种包括利益、权力和权利在内的社会关系[25]（田湘波，2014）。通过廉洁政府的建设来抑制腐败的产生，培养廉洁奉公精神。

在廉政建设的分析中政府的定位问题也是关注的一大焦点。根据各地政府在廉政实践过程中经验与教训，如何将权力的制约和监督机制制度化是学界讨论的重点。

陈景云（2011）等表示“制度反腐是国家廉政建设的核心要义，要构建起国家、市场、社会三足鼎立的国家治理结构。[26]”政府部门中各负责主体应做如下的定位：坚持决策权力的分散制衡原则；党政分开，政企分开；充分发挥出人大的监督职能；保证司法的独立性；媒体和公民社会的言论自由。封丽霞（2014）认为限权的关键之举是制衡好“一把手”，重点环节是决策权和人事权的分配，当务之急是整合权力资源，厘清政府的权力界限，列举出权力清单[27]。廉政制度建设的突破口应从中央着手，自上而下的推行，将公众融入监督体制内，发挥实质性作用。李和中（2014）等认为廉政生态是廉政制度建设中最核心的部分，建构政府廉政生态对于反腐有重要意义，可以从开放、参与、公开三个维度着手[28]。廉政生态是编织制度笼子的经纬，通过外部监控和制约实现对政府公权力的限制。具体策略是推进党内民主、用权力监督权力和法治反腐。endprint

解决遇到的问题和难题是研究的逻辑终点，多学科融合的相对优势在政策选择中得以凸显，多视域的制度合理必将推动政府廉政制度的跨越式发展。廉政制度建设是一项长期的、系统性的伟大工程，涉及众多政府内外部多元主体。社会进步给廉政制度建设带来了机遇和挑战，官员的行政伦理教育、权力的监督制约、法治的施行、公民社会培育、外国经验的启示在政府廉政制度建设的支柱。

1.反腐制度化

在社会转型期，我国政府领导体制也在发生改变，官僚制结构从传统型、克里斯马型向法理型转变。王乐夫（2004）等认为我国反腐方略相应的从运动式反腐转为制度式反腐，而制度反腐创新的最佳路径为“进行良好的宪政分权，发展直接民主；引入政治竞争，实行政务公开；转变政府职能，推动行政体制改革，规范政府行为；强化监督机制和惩罚机制；加强思想教育和道德约束，提高政府官员的廉洁自律度。通过限权最大限度的实现政府廉洁[29]。

2.增强官员的责任感

杨仲航（2007）推崇传统的“知止”观教育对现代公务员，强调培育公务员廉政思想的重要性，加强公务员的责任意识和荣辱观念，从而实现道德上的反腐[30]。

王珊（2014）强调廉政制度的设计过程应坚持将正义作为核心价值取向，将求真作为灵魂和动因，将有效约束和规范权力运作作为目的，重视将反腐倡廉的理念渗透到制度执行主体的思想意识和行为中去[31]。

3.引导公众有序反腐

公民参与在廉政制度建设中有重要价值。陈兆仓（2010）指出“公众崛起是廉政改革的现实环境，认为廉政建设创新的路径是多中心合作治理，具体做法为：吸纳多元主体参与政策制定；形成社会公众监督的廉政机制；积极培育具有合作能力的多元行动者；培育崇廉文化，构建廉洁教育网络”[32]。

李和中（2012）等指出引入公民监督能够防止公权力的滥用，从四个方面提出推进公民参与到地方政府廉政建设中去：培育公民的参与意识和能力；建立和完善政府信息公开制度，保障公民知情权；拓宽和完善公民参与的渠道；完善公民参与的激励和保障制度[33]。

如今，网络反腐已然成为中国制度化反腐的重要补充，对加强政府廉政建设和提高公共治理能力起着重要作用。“网络反腐形式有网络评论、曝光和举报以及民间反腐网站，这些途径有助于提高公民参与政治的效能感，推进政府廉政建设[34]（徐琳，2014）。

4.权力的制衡与监督

刘波（2013）认为“廉政建设的根本是权力的制衡，法律体系是廉政建设的保障，成熟的公民社会环境是廉政建设的基础，良性文化价值体系是廉政建设的支撑”[35]。李红勃（2013）认为借鉴北欧的北欧的监察专员制度，通过行政问题和善治的途径来促进善政和法治，并提出我国行政监察制度改革的思路：确保监察机构的独立性；树立和维护监察工作的权威性；畅通信访举报渠道，营造全民反腐的社会氛围；保持监察工作的公开透明度；增进勤政、廉政文化建设[36]。

在推动国家治理体系和治理能力现代化的过程中，社会治理程度的提高需要以分权为条件，以协商为基础，制衡为手段[37]。制度能力现代化强调制度的执行力，完善“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”社会管理体系，形成社会共识，合力促进廉政建设，扫清社会主义发展中的障碍。推进政府廉政制度建设是触及利益的一项伟大工程，必然受到多方阻力和施压，中央领导集体坚定的反腐决心和常规化的中央巡视组制度给腐败分子重磅一击，全社会的反腐风暴悄然形成，在改革的深水区阶段社会将稳步前进。

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责任编辑张小莉endprint