空间治理：城市治理新视角

尹才祥

党的十八届五中全会要求，加强空间治理体系建设，推进国家治理体系和治理能力现代化。最近召开的中共江苏省委十二届十二次全会要求，优化城市空间布局，发挥好城市规划的战略引领和刚性控制作用。加强空间治理是当前推进城市治理体系和治理能力现代化的重要举措，以空间作为治理的切入点，有利于推动整个城市治理水平的不断提升，达到城市善治。在长期城镇化发展进程中形成的各种问题，如城市结构失衡、城市空间生产异化、城市认同危机、城市空间秩序混乱和城市政治参与单一等，从城市空间治理角度来认识和处理，是非常必要的。

明晰城市空间价值

高度重视城市空间的社会价值。城市空间具有经济价值和社会价值，城市空间不仅是经济要素，而且集社会性和政治性于一体，城市空间多元价值性集中体现为城市的社会价值。从经济价值看，城市是市场经济正常运行的核心，城市空间中的要素、空间之间的组合以及空间建设本身能够促进原料、劳动力、能量与资讯的流动，使各种资源达到最佳结合。城市经济功能的实现，有赖于高效的社会治理，这就要求我们重视城市的社会价值，要求我们消除城市空间组合与建设中的空间功能异化、人为性的空间隔离和排斥、空间精神文化价值的衰落等问题，以城市空间治理推动整个城市社会的发展。

高度重视城市空间的使用价值。城市空间具有使用价值和交换价值双重特性。漠视城市空间的使用价值而仅仅专注于交换价值，空间资源就会被资本或强权瓜分。人们创造美好的城市，就是为了得到美好的生存环境。城市善治的重要目标之一就是通过对城市空间使用价值的构建，使城市健康有序发展，服务于城市居民的幸福生活。这就需要制定一整套相关机制、制度来调节、规范资本的空间运作和空间生产，把城市空间发展的长远规划与现实问题结合起来，有效地发挥资本在城市空间生产中的积极作用，规避资本的消极影响，切实把握好城市发展的质量和方向。

高度重视城市空间的生态价值。城市作为物质积累和交换的中心，处于生态环境链上关键的一环，对环境的影响至关重要。城市空间中的废气、废水、垃圾和有毒物质如果无序排放到环境中，不仅会破坏周边生态，而且会危及城市自身的生存。从微观的角度看，城市生态环境的污染也遵循市场逻辑，有毒污染物最终都会转移到市场价值较低的空间，这些空间也正是边缘人群和弱势群体的生存空间，他们所属空间的生态价值在城市建设中很少得到应有的重视。而城市优质空间则聚集各种优势资源，具有强大的吸引力。优质空间的稀缺，劣质空间的扩张，是产生空间分配上的不平等的重要原因。只有重视城市空间的生态价值，才能真正增强优质空间，减少劣质空间，在优化城市空间的同时促成优质空间的共享。

规范城市空间生产

改革开放以来，我国城市快速发展，城市空间问题也日益凸显，许多问题的源头在城市空间生产上。城市空间治理必须关注推动城市空间变化的各种动力，这些力量可能分别来自政府、市场或社会，也可能产生于政府、市场和社会之间相互作用。政府、市场和社会应有明确的角色定位，有针对性地处理相应的空间问题。各方都应把握好自己的空间权利边界和责任边界，各司其职，充分协调，共同促进空间权利的平衡发展。

在城市化进程中，政府如果过分地介入市场，就会使城市空间生产失去应有的活力。另一方面，政府如果不充分履行职能，资本就会左右城市空间生产和空间资源的分配、使用，无视人们生产、生活、娱乐、卫生等方面多样化需求，造成城市空间生产公益性的缺失。政府要尊重和实现城市居民对空间的选择与需求，注重公共空间的开发和使用，完善公共空间的服务职能，还要调节市场，防止资本在追求利润的时候过分侵入城市公共空间，特别要注意防止房地产市场对城市空间的挤压。处理好公有资本和社会资本在城市建设中的参与比例问题，充分发挥公有资本在城市建设中的服务和公益性作用。

必须警惕资本驱动和城市自身的扩张冲动扭曲城市的发展，影响城市的长远规划和总体设计。对资本进入空间生产的目的、方式、领域和效果要慎重权衡，确保城市发展中效率和公平的统一，避免城市空间生产屈从于资本增殖，以牺牲城市空间的多元性和城市居民需求的多样性为代价，对城市空间资源过度开发或片面开发。

促进空间权利平衡

空间权利的分配制约着城市的发展模式，空间治理必须关注多元化的空间利益主体，协调多元化的空间利益，促进多元化的空间利益平衡，最终实现多元权利平衡。

城市空间权利的平衡，要着力形成完整的空间治理法规体系和以法定规划为主体、战略规划与专项规划为补充的治理体系，从而实现空间治理的有序进行和良性循环。在此基础上，实现多元利益的协调和权利平衡，保证人们享有合理的空间环境的权利。在空间生产规划和空间资源分配过程中，要建立利益相关者都能够参与其中的利益表达机制和法律保障机制，保障各方权利，化解各种问题，促进城市治理面貌的整体改善。另外，必须畅通相关利益主体的利益表达通道，防止少数利益相关者通过不正义的分配方式制造空间资源享有上的不平等，尤其要保障弱势群体得到相应空间资源的机会。

总之，城市空间治理不应当是一种控制、命令或生意，而应当是利益相关者多方参与、充分保障权利的协调共治。

（作者系南京信息工程大学马克思主义学院副教授）

责任编辑：刘卫东