日本政策性农业保险中的政府作用及对我国的启示

李佳蔚　张煜炜

[摘 要]本文基于日本农业保险制度的发展历程，着重分析日本政府在政策性农业保险中发挥的作用，通过对日本农业保险制度立法、组织管理、产品创新与宣传推广等方面的做法进行分析，为我国农业保险未来的发展道路提出了政策性建议。

[关键词]日本；政策性农业保险；政府作用；借鉴意义

[中图分类号]F843/847 [文献标识码]A [文章编号]1672-2426（2016）06-0045-05

我国是一个传统农业大国，发展和完善农业保险体系对于促进农业生产和“三农”事业的发展有着极为关键的作用。我国有世界第二大农业保险市场之称，在2015年已经有超过2亿农民参与到农业保险中，但不可否认的是我国现行的农业保险在制度建立与组织完善、农业保险管理、财政补贴制度、保险产品的开发等方面仍存在亟待解决的问题。日本是农业保险强国，已经在政策性农业保险的发展中探索出较为完善的制度与模式，中日两国农业发展的基础条件在一定程度上具有相似性，如人均耕地面积有限、个体农户规模小和经营分散化等。因此本文基于日本农业保险制度的发展历程，着重分析日本政府在政策性农业保险中发挥的作用，通过对日本农业保险制度立法、组织管理、产品创新与宣传推广等方面的做法进行分析，为我国农业保险未来的发展道路提出政策性建议。

一、日本政策性农业保险中的政府作用

（一）立法

通过建立法律体系完善农业保险制度。日本政府很早就探索建立农业保险制度并积极完善相关法律，1929年、1938年分别制定《家畜保险法》《农业保险法》，1947年《家畜保险法》《农业保险法》合并，并于当年12月颁布《农业灾害补偿法》。1952年制定《农业共济基金法》，进一步完善了农业灾害补偿机制，农业共济制度初现雏形。1957年之后，为了适应农业的发展和农民生产需求，日本政府放宽农作物保险产品的准入标准，扩大了强制参加保险的作物范围，对当时以主要农作物保险为主的保险法律进行了修改，扩大互助合作社的责任范围，比如从1973年到1979年，农业保险中逐步纳入果蔬保险、旱田农作物以及园艺设施保险。在保险费率的制定等具体实施办法上，日本在1985年对《农作物保险法》作了进一步修改，允许投保农户根据当地实际情况和受灾情况来制定相适应的保险费率。2003年，日本政府又对相关制度进行了修订，目的在于扩大农户对于农业保险承包方式的选择。可以说，日本政府通过立法不断探索农业生产风险管理方式，并通过立法逐渐完善农业保险体系。

（二）行政管理

日本农业共济保险的事务由农业共济协会（NOSAI）负责管理，NOSAI又分为三个层次——市町村、都道府县、全国。值得注意的是，在这三个层次的NOSAI之外，农林渔业信用基金作为专门为农林渔业生产者提供金融、信用服务的机构，与NOSAI也有业务上的联系。图1显示了NOSAI的组织结构。

除了负责共济保险的NOSAI组织之外，日本也有相当完善的农林渔业协同组合组织。从农协组织的发展历史上来看，政府起到了十分重要的促进作用。二战后日本农村农业生产很快得到了恢复，产生了对农业保险的需要，于是政府首先成立了“共济农业协同组合联合会”。此后，各地纷纷成立了相应的地方协会并积极开展活动。1950年举行全国共济农业协同组合联合会创立总会，全国共有41个团体出席，决定设立全共连。这一决定在1951年年初得到了农林大臣的认可。

日本政府对于农业协同组合的组织机构进行多次整合，到今天已经形成较为完整的体系，同样分为三个层次。可以看到，综合农协组织的功能覆盖面非常广，几乎涵盖了包括指导事业、经济事业、信用事业、共济实业、厚生事业、新闻情报事业、出版文化事业、旅行事业等在内的所有农业保险相关事宜。综合农协组织的组织结构如表1所示。

（三）财政补贴

日本政府负担一部分的共济费即相当于对保费有一部分的减免，以达到鼓励农业生产者加入共济体系，实现国家政策支持农业保险发展的目的。

除了为农户承担一部分保费之外，日本政府为都道府县级农业共济联合会提供再保险，这是农业共济再保险特别会计（农林水产省经营局下属）的最主要支出，也是国家参与农业共济保险体系最主要的方式。图2是2007年到2014年农林水产省在农业共济保险各个类别的支出。虽然保险的分类很多，但在最终进行会计报告时分为五个部分，其中属于再保险支出的为前五项：农业勘定、家畜勘定、果树勘定、园艺设施勘定和业务勘定。若无较大灾害发生，每年的支出较为稳定。此外，近三十年来的最高支出额出现在1993年，这一年由于发生大冻灾，共济支出5487亿日元，远远超过其他年份。这一年支出了5487亿日元的共济金，其中再保险金为4388亿日元。可以说，政府是共济保险体系最后的也是最安定的保障。

除此之外，日本政府的财政补贴还体现在为农业共济组合提供经营费用补贴，尤其是对在共济机构里任职的公务员的工资福利支出。从图2也可以看出，在每年度的会计报告中，都会有一项“业务勘定”，其最主要的组成部分就是国家公务员共济组合负担金，包括政府为组合员及其家属支付的一定数额的津贴，主要的支付内容是以医疗保障为中心，包括疗养津贴及疗养费、高额疗养费、生育费、儿童津贴等。这一部分支出作为覆盖面广、保障力度较强的社会保障，对共济组合成员起到了重要的维护与激励作用。

日本政府财政支持农业保险的另外一大特色是建立农业渔业信用基金。此类基金是为农户提供信用服务的全国性机构，目的是为农户提供融资来帮助他们改善生产经营状况。业务包括农业保证保险，林业信用保险、渔业保证保险和灾害补偿。一般融资机构因为对较高的农林渔业风险有所顾虑而拒绝融资，共济团体则存在资金不足的问题。作为一个公益性质的金融机构，农林渔业信用基金要想发挥作用就需要有资金支持，而资金来源里面很重要的一部分就是政府给予的支持。endprint

（四）保险产品

日本现行农业保险体系中的保险产品主要由两部分组成：农业共济保险和收入保险。农业共济是日本实施已久的农业保险制度。根据《农业灾害补偿法》第1条的规定，农业共济保险以农业生产者之间自主的相互救济为基本理念，目的是补偿农业生产者因意外事故而遭受的损失，使农业生产经营更为稳定，进一步促进农业生产力的发展。参与农业共济的农业生产者缴纳保险费，并将保险费汇集起来形成共同准备财产。当灾难发生时，从已有的共同准备财产中提取资金对受灾的农业生产者进行补偿。共济金计算时，首先计算补偿减收额，即平均年收成-损失发生年收成-免赔额。引入免赔额是防止生产者懈怠等道德风险的发生。然后用补偿减收额乘以合同规定的作物单价得到最后的共济金。

2014年6月24日，日本政府内阁总理大臣在《农林水产业地域活力创造》中首次提出收入保险，尝试从不同角度对农业生产风险进行管理，目前还在试点研究中。收入保险是指由于产量的减少或价格的下降造成农业收入额比保险合同中规定的收入保证额低时即支付保险金的保险。

收入保证额=基准农业收入？觹保证水准

其中基准农业收入根据作物种类和作物合计的耕种（或种植）面积来确定；基准农业收入计算方式有两种：1.基本单位？觹基本价格=过去五年中三年的平均价格？觹过去五年中三年的平均单价；2.平均收入额=过去五年中三年的平均收入额”。基准农业收入也可以地区为单位设定而不是采用全国统一标准。

对于这一新型险种，日本国内也有着不同的声音。消极意见认为，根据总体的经济情况不同，作物价格本来就可能有下降的趋势，这是对社会供给需求的正常反应。另外，即使价格有大幅度的变化，由于需求的价格弹性接近于1，也就是说在一定程度上产量也会大幅度上升，总收入不会大幅度的变化，专门地利用保险来弥补这个差距必要性不大。

积极意见认为，农业的经营者想要进行生产方式或者经营方式的革新，不仅生产经营者本人会有获得高回报的可能性，同时对于整个社会来说，也会有生产成本下降、生产规模扩大、产品品质提高、加工的附加产业发展和消费者效用增加等正面作用。高回报固然伴随着高风险，但如果经营者由于害怕承担高风险而放弃进行生产经营革新的话，在一定意义上可以称作资源配置的浪费。收入保险有相当重要的社会效益，可以起到促进农业生产创新的作用，这是它和仅仅针对灾害补偿的保险的明显区别。

笔者认为，虽然饱受争议，但是收入保险是利大于弊的。农产品是需求相对来说稳定的商品，需求虽然会波动不过波动幅度相对较小。农产品还具有特殊性，由于它是人类生存发展的必需物，保证农产品的稳定供应、刺激农业生产者的积极性具有重要的意义。收入保险从一个新的角度探索解决方法，对中国的制度设计有着借鉴意义。

（五）政策宣传

日本政府有关农业保险的宣传方面做得比较出色。农林水产省的网站上有专门的页面介绍农业共济保险，介绍文字生动活泼且通俗易懂，还做成了专门的传单形式供下载，这非常有助于人们了解这一政策。此外，网站中还附上了其他相关机构的网址方便人们进一步了解。

NOSAI经常举办一些活动使农户更加了解NOSAI机构和共济保险制度。如以出版物《农业共济报》为平台已经举办了39次的“日本的农村”摄影比赛，每次都有许多农户积极参加。《农业共济报》还会对NOSAI制度进行详细的说明以及对农业政策进行简明易懂的解说。JA全农更是会聘请知名的艺能界人士作为自己的代言人，定期推出广告，在电视、报纸等影响力很大的媒体品台上播出刊登，让政策深入人心。

二、对我国农业保险的启示

（一）建立政策性农业保险的法律体系和行政结构

1.完善法律制定。在我国建设法治社会的进程中，完善的法律法规是保障任何一个行业能够规范经营，可持续发展的有力武器，对于农业保险来说更是如此。日本政策性农业保险不断发展完善的过程实际上就是相关法律法规不断修订的过程，我国应该不断完善农业保险专属的法律来解决理赔、补贴等环节的争端，同时为农业保险的发展保驾护航。

立法目标上，因为农业保险对于我国农业发展乃至国民经济有着重要的意义，所以我国的农业保险立法应该将目标设定为：对农业生产中的灾害损失进行补偿，以促进农业生产的稳定性，进而促进农村经济和“三农”事业的健康可持续发展。同时在确定农业保险基本原则的时候，应该充分考虑我国农业保险的现状和发展目标，在明确农业保险概念和涵盖范围的基础上，合理科学的规定政府的参与程度和方式、补贴的原则与方式、农民参保方式和保险费率确定方式等。

2.完善组织。我国现行的农业保险模式分为两种：政府的公共财政补贴、商业性保险公司代办；另一种是互助保险模式。日本的互助合作组织模式可以作为我国农业保险未来成熟后的发展方向，正如前文所述，这样的组织架构将农业保险的灾害补偿落实到农户本身，同时不会造成商业保险公司利润最大化的经营宗旨和农业保险政策性的相悖。虽然目前我国农户具有分散性和小户性的特点，对于合作组织缺少科学的认识，但是如果将互助保险模式作为发展的主要方向，而且采取一定的支持手段来协助互助合作社的发展，将会成为我国政策性农业保险的更有力保障。

3.加强农业保险管理。由于我国目前商业保险公司代办农业保险的现状，农业保险的试点工作由保监会作为主管部门，农业部、财政部同时参与，但是在贯彻我国政策性农业保险的过程中，作为商业保险监管部门的保监会是否合适作为农业保险的监管部门是值得深思的。从美国、日本经验来看，完善的农业保险执行与监管部门通常是独立存在的，比如美国的政策性农业保险由农业保险风险管理局来进行执行和管理，而日本由农林水产省保险课来负责业务执行、行业监管和技术支持。因此，为了保证政策性农业保险的延续性，我国应当借鉴国外经验，成立农业保险监管的专有部门。

（二）完善我国农业保险财政补贴政策endprint

1.财政补贴要量入为出，因地制宜，循序渐进。我国是传统的农业大国，而在现阶段开展农业保险，确定合理的补贴金额，首先要考虑国家财政的承担能力，其次要考虑农民的收入水平，还要考虑财政补贴与农民保险需求之间的均衡点。而且我国幅员辽阔，地质和气候条件因地区而有很大不同，因此我国农业保险的试点推进工作应遵循因地制宜的原则，逐步完善公共财政补贴。鉴于我国目前发展中国家的现状，目前主要的补贴项目只覆盖关乎国计民生的重要农作物保险，在之后的发展中应该逐步扩大补贴范围，更多的考虑具有地方特色的保险品种。

2.财政补贴需要兼顾对于经营部门的费用补贴与激励。日本政府的财政补贴覆盖了对于各层级共济组织的费用补贴和激励制度，以此提高各级部门的行政效率和积极性。我国在现行阶段对于经营机构的费用补贴依然缺乏经验，要么在有关机构无法落实，要么由于费用补贴金额过大而影响商业保险公司的承保积极性，因此合理设置对于农业保险经营部门的补贴与激励需要寻找一个平衡点。

3.构建完善的再保险补贴机制。从日本等发达国家的经验来看，各国农业保险政策性成熟的重要标志是建立国家补贴的再保险机制。我国目前处于农业再保险的发展起步阶段，应该不断探索建立全国性的农业再保险公司来分散农业风险。

（三）根据需求进行险种创新

中国是农业大国，第一产业时至今日仍然在国民经济中占有相当的比重和十分重要的地位。尽管各地都出现了一些农业大户，但小农经济的特点在我国仍然十分突出。很多小农户对风险不是很敏感，对农业保险的需求不大。农业的地区差异性也十分明显。例如，各地的主要作物不同，一年的收成次数不同，对相同风险的敏感程度也是各不相同。同样遭遇某些突发自然灾害，北方一年一熟地区的损失显然就会更加严重。因此，笔者认为我国应该根据各地需求的不同有针对性的设计险种，让农业保险真正起到保证农户生活水平、鼓励农业生产的作用，而不是“鸡肋”或“政府规定必须要买”的产品。

另外，参考日本的做法，我国也应该尝试用不同思路去控制农业生产风险，达到粮食稳定供给的目的。好的政策应该还会有外部性，例如日本正在探讨中的收入保险就很有可能起到鼓励农业生产者生产经营创新的作用。

（四）科学确定保险费率和财政补贴金额

稳定的政策性农业保险和科学合理的费率、保额、补贴额的确定需要基于大量往年的数据，日本经过多年的发展已经形成了比较成熟的农业保险精算系统，采取了科学合理的精算统计方法，积累了长期数据。而我国在相关的费率、补贴金额的确定上还具有很大的盲目性，还缺少成熟的精算系统，为不同地区不同险种的保费与补贴金额确定提供依据。

（五）加强政策普及和宣传

我国现行农业保险政策的普及程度不是很理想，很多农户不了解农业保险保障的风险范围和程度、国家的补贴力度，甚至都不知道农业保险本身的存在。这显然是宣传不力造成的。如前文所述，日本在宣传方面做得很好，农业保险共济组织和协会加入率也十分理想，值得我国借鉴学习。笔者认为，可以采用以下两种方法：1.深入民众，直接向农业生产者具体而又易懂地讲解农业保险补贴政策。2.利用电视报纸等公共媒体，大范围地宣传有关政策，切实提高农业保险的影响力。

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责任编辑 魏亚男endprint