法定机构治理模式：深化中国大部制改革的路径选择

吴厚鉴，北川力地

(1.北京航空航天大学公共管理学院，北京100191；2.北京大学政府管理学院，北京100871)



法定机构治理模式：深化中国大部制改革的路径选择

吴厚鉴1，北川力地2

(1.北京航空航天大学公共管理学院，北京100191；2.北京大学政府管理学院，北京100871)

中国大部制改革长期聚焦结构调整，配套机制跟进缓慢，在解决人员分流、部门间协同、职能转变、纵向府际关系、权利监管及权力约束等方面表现乏力。法定机构治理模式兼备政府机构、企事业单位和社会团体等部门的诸多优点，其独立性、灵活性、高效性、自主性具有鲜明的社会化特征，不仅能有效回避、缓解和解决当前大部制改革存在的一些突出问题，还能严格限制政府规模、提高行政效率、削减治理成本。这一现代社会治理模式和治理理念为进一步深化中国大部制改革提供了可能。

大部制；法定机构；简政放权；职能转变

推进国家治理体系和治理能力现代化既需要从宏观问题切入，更需要对具体的微观深层问题进行顶层考量。自党的十八届三中全会以来，习近平总书记倡建的“习式”政治新常态及李克强总理倡导的“简政放权”，促使中国的政治格局和政治气象呈现勃勃生机之势。中国政治体制改革也随之步入了“深水区”，啃硬骨头已然成为下一步改革的必然选择。大部制作为行政改革的排头兵，肩负着历史赋予的重大使命，战略地位蔚为重要。许耀桐认为，“只在局部性上做文章，改革不可能完全到位。要说这是稳妥的话，其实也最不稳妥、最不科学。对于大部制改革，我们应该有一个站位很高的全面谋划。”[1]因此，大部制改革须立意高远、科学谋划，敢于摆脱禁锢观念的紧箍咒，冲破利益固化的天花板，形成一种服务、目标、手段互相促进的新型政府治理机制，一扫制度碎片化、职能模糊化、服务裂解化的阴霾。

一、中国大部制改革的困境

2008年3月，十一届全国人大一次会议《政府工作报告》首次将大部制改革纳入国家治理蓝图规划。历经2008年、2013年两次政府机构改革后，一些弊病得到了阶段性的改善和消除。但从现实效果看，离公众对大部制改革的预期还存在一定差距，其根本原因是体制内部利益团体存在相互博弈现象。再者，改革过度聚焦结构调整，忽视操作层面的问题，致使反熵现象在府际、部门间加剧，严重影响了全国大部制改革运动的进程。目前，中国大部制改革主要存在以下困境：

(一)改革思路不明确

十七大以来，“大部制改革究竟要解决什么问题”的命题始终没有明晰思路。2008年3月5日，十一届全国人大一次会议《政府工作报告》提到，“国务院机构改革方案主要围绕转变职能，合理配置宏观调控部门职能，调整和完善行业管理机构，加强社会管理和公共服务部门探索实行职能有机统一的大部门体制；针对职责交叉、权责脱节问题，明确界定部门分工和权限，理顺部门职责关系，健全部门间的协调配合机制。”该报告认为，组织结构重组很重要。而《关于深化行政管理体制改革的意见》指出，“按照精简统一效能的原则和决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求，紧紧围绕职能转变和理顺职责关系，进一步优化政府组织结构，规范机构设置，探索实行职能有机统一的大部门体制，完善行政运行机制。”[2]该意见认为，权力结构重组更为重要。竺乾威则“另避蹊径”，认为“大部制改革既要解决组织的结构问题，也要解决新的结构的运行问题”[3]；而周志忍认为大部制“难堪重负”，提出“部门再大，也得有边界，除非把所有部门整合成一个国务部，部门之间注定会出现协调配合问题”[4]65，把部门间协调配合机制的重要性提升到更高层面。

尽管部分政府文件及学者对大部制改革提出了一些指导性意见，但从政府层面看，对大部制怎样进行改革、内部机制如何运行、职能如何整合、怎样实现权能再造、如何制定部门权力清单等一系列问题仍没有明确回答。时至今日，中国大部制改革仍在机构数量和名称层面上做“文章”，而很少看到在内部运行机制的具体作为。这不得不说是中国大部制改革的遗憾。

(二)在“功能性”和“政治性”问题上自我束缚

(三)“挤出人员”分流居高不下

无论是西方的“大部”还是中国的“大部”，都是以实现职能统一的大部门体制为目标，在党的十七大和十八大报告中均有明确部署。诚然，在整合过程中不可避免的是机构人员分流重组问题。分流重组事关人员的切身利益，同时也对国家治理能力提出了巨大挑战和考验，处理不好可能造成改革“满盘皆输”。实践证明，人员分流工作如同“烫手山芋”，很难处理。机构重组“大部”定岗定编后，会产生大量政府“挤出职员”。这些人员大部分有编制和行政级别，重组后，同个部门有几个行政级别相同的领导问题普遍存在。目前针对这些棘手问题还没有与之相匹配的可靠举措，面对大部制重组产生的“闲置人员”，还停留在自愿离岗、自愿待岗、带职分流、技能培训等传统方法上。无论哪种措施都将增加政府的改革成本，加重企业单位、事业单位和社会组织的负担，甚至可能产生一些“准行政机构”，导致新一轮政府机构的膨胀。

(四)部门间协同机制及纵向府际关系难理顺

中国大部制先后历经两轮改革，历时长达8年，结构重组已经趋于稳定，结构调整不再是新时期深化大部改革的主旋律，政府机构应该将更多的精力放在职能调整上。一方面，大部的边界划定并非只是将相近职能合并那么简单，现实改革中存在着大部门组织内聚力不足、组织要素增多、条块分割繁冗、协调能力弱、机构重组反复、行政活动随意性大等问题，大大阻碍了改革的进程；另一方面，即使实现了部门整合，但由于部门间在组织文化、治理理念、思想观念等方面的差异，工作效率将受到严重影响，背离改革的初衷。遗憾的是，在中国大部制改革中，类似内部部门间的权责分配细则、人事管理细则以及政府部门、企事业单位、社会团体间的沟通机制等具体跟进方案严重缺失。再者，当前政府部门与企业组织和社会组织的联系机制尚未建全，纵向府际之间各自为政，缺乏有效的沟通协调，未能形成合力。以上诸多因素严重影响和制约了内部协调及纵向府际关系的有效性。

(五)政府职能转变进程迟缓

政府职能转变是大部制改革的核心内涵，应将健全政府职责体系、完善公共服务体系、强化社会管理和公共服务纳入改革规划中。政府职能取向取决于本国现代化程度和全球化影响。随着社会的不断发展，政府工作重心也在发生线性变化，在过去相对长的一段时间内，政府将职能转变的重心放在经济领域和政治领域中；而今，政府职能正在朝着政治、经济、文化、社会、生态建设“五位一体”的方向上转变，以人为本、立足国情、关注民生成为“新民生”路线下政府职能的主角。遗憾的是，我国公众参与积极性不高，政府服务意识缺失，社会管理僵化，公共服务领域顾客的地位劣势，社会仍然处于从政府主导型定位的职能模式向政府推动型定位的职能模式转变的过程。[6]由于长期受计划经济体制的牵制，“大锅饭”现象、“官本位”思想依然根植于公众和政府部门思维中，政府部门不仅担起现代政府的职能，而且还担起传统政府的职能，政府职能转变进展迟缓。

(六)权力监管与权力约束“错位”或“缺位”现象屡禁不止

2．金融风险日益加大。我国金融市场的风险随着金融行业对外业务的发展，开放度不断加大，利率的市场化也在逐步推进，从而导致风险不断加剧。各种金融工具，如股票、外汇等，以及各种金融资产，如存款、贷款、债券等都面临着巨大的风险。房产市场的风险也日益凸现，很多家庭由于飞速发展的消费信贷特别是住房信贷使家庭负债不断攀升。因此，通过理财专家的专业咨询服务和理财规划，将各类金融资产风险控制在最低限度，积极做好金融资产风险的应对和管理，对每一家庭来说都是越来越有必要的。

职能集中势必导致“只此一家别无分店”的现象。不论政府决策权、执行权、监督权怎么分离，都避免不了全能“一把手”统包统揽的情况，加之中国特有的官僚文化，监督机构的效用注定受限。如何对“大部”实施有效监督和权力约束，成为大部制改革的一道难题。政府成立的初衷本是为实现公众利益而存在的，而政府部门的设立则是为了更加周全满足公众需求。但事实并非如此，政府部门并未超脱于私利，也是理性的“经济人”，有着扩张权力和谋求部门追求预算最大化、预算节余最大化、个人效用最大化的强烈动机，若不对此加以节制，则可能会损及公共利益。面对“任性用权”，政府的公信力必然遭到挑战，加上部门内外部的权力监管机制和约束机制又尚未形成合力，造成部门间资源分配权力不均衡。无底线的部门权力扩张，势必产生政府权力部门化、部门权力利益化，长此以往可能引致“大部”破产的危险。

二、法定机构的内涵及特征

由于我国大部制改革长期聚焦结构调整，配套机制跟进缓慢，在解决改革思路、人员分流、部门间协同、职能转变、纵向府际关系、权利监管及权力约束等方面表现不佳。若想在“新常态”下更加出彩，需要优秀的舵手和强有力的划桨者默契配合。而法定机构因其组织特殊性，在西方发达国家的政府社会治理大实践中屡经考验，其运作方式和治理理念是我国大部制走出困境的有效路径。

(一)法定机构的内涵

法定机构是指依据立法机构专门立法设立，区别于政府决策部门，依法执行政府决策、承担公共事务管理职能或公共服务职能，不列入行政机关序列、相对自主、独立运作，具有独立法人地位的公共管理机构。[7]该模式发端于20世纪中叶的英国，先后在美国、法国、日本、新加坡、中国香港创造性地发扬光大。其基本功能表现在明确政府的决策职能和执行职能，政府通过立法的方式成立机构，逐步将部分行政执行职能专门化、社会化。[8]法定机构是应对社会需求反应迟钝、运作效率低、职能转变迟缓、机构及权力调整盲目、人员分流难、监管不力、府际及部门间关系理顺难等问题的有效途径，不仅体现了公私合伙的优势，更缓冲了政府施政压力。

(二)法定机构的特征

不同国家的法定机构因环境不同其特点也不尽相同，但总体上具有以下共性：第一，法定机构必须依据专门法律设立，明确机构设立、变更和撤销、职责、经费来源、主要负责人产生办法和任免、管理架构、监督机制、与相关政府部门关系边界等内容；第二，在法律框架下，法定机构可以独立运作，不受政府部门的干涉和制约，但需要接受政府机构的指导和监督；第三，组织结构相对稳定，一般由理事会、管理层、执行层组成；第四，法定机构是依据政府实际需要而设立，赋予了其特殊的任务、职责、运作模式；第五，经费来源多元化，可以采取政府补助、政府购买或服务收费等形式获得；第六，机构人员种类多样，机构内部有议员、公务员、行业带头人、企业家学者，还有自主聘用人员。

三、中国大部制改革困境的有效突破：法定机构治理模式

大部制作为一种政府组织模式，相对于分设繁杂的“小部制”而言，消解了其部门设置模式的诸多弊端，成为众多国家政府治理的“普适模式”沿用至今并呈现出不断扩张的趋势。但大部制改革的功效却在不断消减，表现出左支右绌，若不能及时寻求与之相适应的现代社会政府管理运行机制和政治经济体制协同运作，将会后患无穷。法定机构治理模式是西方发达国家在应对大部制问题探索出来的一种有效机制，也是一种特殊的政府组织模式。法定机构兼备政府机构、企事业单位和社会团体等部门的诸多优点，其独立性、灵活性、高效性、自主性具有鲜明的社会化特征。法定机构治理模式不仅能有效回避、缓解和解决当前大部制改革存在的一些突出问题，还能严格限制政府规模、提高行政效率、大幅削减治理成本，其功能和效用可有效弥补大部制的缺憾。

(一)专注使命实现，避开重组问题

法定机构在西方发达国家经济建设和社会治理方面发挥着巨大作用，它有着比政府机构的管理更灵活高效，比市场的调控更具针对性的独特优势。法定机构在诞生之初就明确自己的使命，即在有限的范围内，替政府“划好桨”。这一组织形式兼有公共性与经营性的特征，它是政府与市场之间一种有效的组织形态。[9]首先，法定机构有专门的立法，保证了机构的相对稳定性和独立性。法定机构分为董事会、管理层和执行层三个层级(见表1)，董事会和管理层的岗位设置清晰且机构趋于固定，执行层可因岗招人和裁人，需接受政府主管部门、董事会、管理层的监督，因此法定机构不存在组织结构重组问题，进而将更多的注意力转移到其他关键事务上，巧妙地绕开了“多重”选择的矛盾。其次，法定机构还有较为健全的服务承诺制度体系：一是面向政府、公众和市场做出公开承诺，将“菜单”移交给老百姓，服务由传统的政府“端菜”模式向公众“点菜”模式转变；二是接受“东家”和“顾客”多重监督，将执法的“戒尺”从管理者手中交到大众手中，将“权利”赋予“顾客”；三是机构对外界的回应性及时准确，注重内外沟通协商，政府和法定机构通过签订相关法律文件，明确各方的职责，最大限度提升公共服务的品质。这种层次分明、权责清晰、服务导向的分离式治理大大降低了治理成本。

表1　政府法定机构的组织属性

(二)全面消解思想束缚

大部制的“功能性”和“政治性”导致部分决策者和专家对大部改革寄予重望。经验性的缺失和不假思索地选取理论基础，使得一些新思潮被严重排挤和封堵。存在这种思想固化的根源在于组织沟通机制和竞争激励机制的缺失。法定机构则在这个问题上表现出自身独有的优势：首先，法定机构是具有“企业家精神”的机构，老百姓称之为“第二政府”，具有政府部门行使公共管理的权力特点，又有企业管理的灵活创新、富有活力、结果导向、追求效益、对顾客需要反应迅速等特点。其次，注重专业人才的培育，法定机构视人才战略为其发展的第一战略，不惜代价引进和培养业务精湛的专业技术人才队伍，扩大组织竞争力。再次，致力于建设内外部的高水平专家咨询体系，注重在咨询机构制度化、优化结构配置、产业规模化、数字化培育等方面的建设，有效摆脱传统“封闭的灯塔型”决策，大大增加决策开放性、合理性、专业性，使机构的决策“赢在起点”，有效加速了科学化、民主化和多元化的进程。

(三)人事制度独立，人员分流渠道多元

人员分流事关个人切身利益，处理不当将严重影响机构改革的进程。自愿离岗、自愿待岗、带职分流、技能培训等传统方法在一定程度上可有效解决分流问题，但大幅增加了改革成本，加重了政府、企事业单位的负担。法定机构治理模式可以破解分流难题：第一，法定机构在人事管理上有较大的灵活性和自主性；在工作人员的录用管理上，可自行设岗、自主招录；在职位晋升上，可越级提拔、破格录用。第二，法定机构人员配置具有多样性，其组成人员身份多样，既有政府任命的公务员，也有政府雇员(没有公务员身份)，还有自主聘用人员。“挤出人员”可依据自身能力和职务特征应聘相关职位，实现再上岗。第三，设立薪酬福利制度，根据员工贡献大小合理发放薪酬福利，有效激发员工的工作积极性，实现员工回报的公正性。第四，执行绩效管理，不仅有效节约管理者的时间，同时可以及时发现问题，避免员工不和谐因素的发生，其公正性和开放性有助于发挥每个员工的主观能动性和整体创造力。第五，除了政府财政支持外，服务收费也是法定机构重要的财政收入来源。服务收费可用于员工激励，间接增加了员工的收入。第六，人员身份管理比较灵活多样，处处体现“以人为本”的原则。在过渡期，可实行“老人老办法、新人新办法”稳步推进、双轨并行，在一定程度上既照顾到原来“闲置员工”转到法定机构的诉求，又不影响新人的正常工作。例如对于转岗人员，任职期间可以按法定机构的标准发放薪酬福利，退休时享受原单位的待遇。法定机构的人力资源管理模式大大缓解了大部制人员分流难的问题，同时还可调动员工的工作积极性和提高工作效率，减缓改革的压力。

(四)打破部门及府际关系壁垒

设立法定机构是为了保障管理者更高效为民众服务、为政府分忧，打破组织内聚力不足、条块分割繁冗、行政活动随意等壁垒。首先，在政府与法定机构之间，执行“政事分开”“管办分离”原则。政府部门负责制定政策和规划，除了对运作目标、过程和绩效进行监督、协调与指导外，不得干涉其他活动，划清“运动员”和“裁判员”的界限，确保了法定机构的公益属性。其次，法定机构的行政执行权力通过法律和地方政府“双重授权”的方式获得，一经授权，政府各部门与法定机构不再有领导和业务指导关系，确保了法定机构的独立性。最后，在法定机构内部，采用先建立机构再逐步推动机构立法，实行“一机构一规章”或“一机构一法规”。这些规章和法规对机构的设立、职责任务、管理运作、监督机制等作了详细规定，作为法定机构设立、运作的基础和依据，充分体现法定机构在管理运作上的特性。除此之外，还有“适距控制”“框架文件”和“年度业务计划”等创新机制与之协调运作。这解决了权责不清、职能交叉问题，有效指导了法定机构的运行。

(五)职能政治空间灵活高效

职能转变是中央新施政理念和“新民生”路线的旗帜或标志，也是“大部制”得以顺利实施的基础和条件，是行政管理制度的核心。[4]63新时期我国政府职能模式必须从政府主导型职能模式向政府推动型职能模式转变。[10]“十二五”规划实施以来，政府的职能结构做了新的调整，将原本“三位一体”调整为“五位一体”的政府职能结构，新的政府职能结构不仅更加全面，而且更有利于社会的持续健康发展。但由于政府权力的界限模糊，过度干预市场，职能转变迟缓，随着现代化进程的加快，政府事务呈现出多元和复杂的特征，有些事务是政府不能做也做不好的，完全交由“先天不足，后天失调”第三部门和企业可能适得其反。法定机构可以发挥有效职能的政治空间：首先，法定机构能在政府编制有限的条件下，仍然可以集中财力，高效办事。其次，在政府监督和社会参与的联合管理新模式下，不仅大大提高公共管理和公共服务的效能，更彰显了服务的公共性、公益性。再次，机构的选拔特别注重人才的基本素质。在选拔机构负责人时，特别强调领导变革能力。在选拔部门负责人时，对私营机构专业管理人员较为偏爱。最后，法定机构在机构设置、人员聘用、薪酬福利等内部管理上不受政府主管部门的领导和干预。其灵活、高效、独立的管理模式很好地扭转了政府转变职能碎片化、回应性不足、沟通渠道单一的现象。

(六)严明的“大约束”和疏而不漏的“大监管”

中国正处在经济社会转型期，没有严明的权力约束机制和强有效的监管体系，“大部”可能会成为滋生腐败的温床。法定机构的独特治理模式可以有效避免“规制俘虏”的发生。法定机构及政府的权力约束机制具有以下特征：一是法定机构的行政权力与管制权力保持高度一致，且独立于政府和任何被监管者；二是政府主管部门及监管机构由国家统一发放薪金，不可在任何受监管的部门和企事业单位、社会团体任职或谋取利益；三是以法律文件的形式，明确政府与机构的权责，机构的人事安排、内部政策制定等不受政治和政党势力波动的影响；四是允许市场参与者、社会团体和广大民众参与政策的制定，让政策在阳光下成长；五是机构具有财政自主权，自负盈亏，政府不得以任何形式干预机构财政，有效地将政府和法定机构用“虚线”隔开。

法定机构拥有多元化、全方位的“大监管”体系：一是内部监管体系。包括监管机构对监管者和受监管者两个层面的监管。举措包括成立内部审计机构、全程监管经营管理情况、定期汇报和发布报告。二是法律监管体系。通过立法的方式对其权利、义务、职能、管理范围等做出具体规定，政府有权对机构的执行情况进行监督。三是人事监管体系。通过委任机构理事会成员的方式，对机构经营管理情况进行全程管控。四是财务监管体系。随时接受上级政府财务审查，以保证法定机构的公正廉洁。五是社会监督体系。通过多种形式定期向社会公开经营情况，对不合格的机构予以撤销整顿。这种“大约束”“大监管”契合大部制改革精神，符合中国行政改革发展方向。

四、实用性与前景

目前，法定机构在西方发达国家的政府改革中表现“惊艳”，有效遏制了政府机构膨胀、职能交叉、效率低下等顽症。随着中国政府改革的深化，广州、深圳、佛山等地开始进行法定机构的试点改革，刚刚部署就取得了明显成效，受到了当地百姓的一致好评，但总体推进速度较为迟缓，其效果仍有待于进一步观察。当然，由于大部制是一个庞大的制度体系，基于其官僚属性，不能将政府行政改革完全寄托在法定机构治理模式上，更不能视它为治疗“大部病”的灵丹妙药。在改革的过程中，需要营造一种“相加互乘”的氛围，继续解放思想、探索其他治理机制和治理理念与之协同运作，例如探索实施绩优官僚制、培育尖端管理型官僚；探索实行“互联网+”模式，建立民众参政议政，表达诉求的平台；建立社会治理保障系统，实现全民大数据管理；构建多元化的绩效评估体系，实现官僚绩效评估的公正、透明、可预测；构建文化传播体系，实现管理理念的统一和官僚文化的重塑等。总之，法定机构治理模式不是深化大部制改革的唯一路径，还需要解放思想、大胆探寻其它路子，营造和谐有序、宽容开明的政治氛围和政策支持。

[1] 许耀桐.与其零碎敲打，不如通盘规划：英美大部制改革路径借鉴——大部制改革路径探析[J].人民论坛，2013(9)：54.

[2] 关于深化行政管理体制改革的意见[EB/OL]．(2008-03-04)．http://news.xinhuanet.com/newscenter/2008-03/04/content_7717129.htm.

[3] 竺乾威．大部制改革与权力三分[J]．行政论坛，2014(5)：31.

[4] 周志忍．“大部制”：难以承受之重[J]．中国报道，2008(3)．

[5] 竺乾威．“大部制”刍议[J]．中国行政管理，2008(3)：26.

[6] 张伶俐.论大部制改革中的政府职能转变[J]．湖南社会科学，2010(2)：215．

[7] 陈水生.国外法定机构管理模式比较研究[J].学术界，2014(10)：111．

[8] 曹全来.国外法定机构的理论、立法与借鉴[EB/OL].(2015-04-27)．http://www.gx-law.gov.cn/ywfzgx/20302.jhtml.

[9] 催晶.新加坡法定机构的运营模式及启示[J].东南亚纵横，2011(6)：53．

[10] 张国庆.典范与良政[M].北京：北京大学出版社，2010：178．

[责任编辑：林丽芳]

Statutory Body Governance Mode: Path Choice of Deepening Reform of China’s Big Ministry

WU Hou-jian1, BEICHUAN Li-ye2

(1.College of Public Management, Beijing University of Aeronautics and Astronautics, Beijing 100191, China;2.College of Government Management, Peking University, Beijing 100871, China)

For a long period, China super ministry system reform has concentrated on the structural adjustment. Consequently, the supporting mechanism construction is very slow. The performances in terms of solving the issues such as personnel distributaries, coordination between different departments, functions transformation, vertical inter-governmental relations, authority supervision and authority constraints, are very weak. The statutory bodies possess the properties of some departments such as governmental agencies, enterprises and public institutions, and social organizations. The independence, flexibility, high efficiency and autonomy have distinct social characteristics. The statutory body governance model could not only effectively avoid, mitigate and resolve some prominent problems in current big ministry system reform, but also strictly restrict the government size, enhance the administrative efficiency and reduce the governance cost. This modern social governance mode and philosophy would provide the possibilities to further deepen China’s big ministry system reform.

big ministry; statutory body; decentralization; function transformation

2015-11-22

吴厚鉴(1985-)，男，贵州锦屏人，北京航空航天大学公共管理学院博士研究生；

北川力地(1987-)，男，辽宁沈阳人，日本华裔，北京大学政府管理学院博士研究生。

D630.1

A

1674-3199(2016)01-0012-07