中期预算制度的国际经验及其启示

中国财政科学研究院外国财政研究中心

中期预算制度的国际经验及其启示

中国财政科学研究院外国财政研究中心

内容提要：本文选取美国、德国、英国、法国、澳大利亚、日本和巴西等七个样本国家的中期预算实施情况进行全面、系统的归纳和总结。理论层面，通过界定中期预算的概念与内涵、比较中期预算与年度预算的差异，提出并认识中期预算的基本框架；实践层面，通过对各国引入中期预算的背景、原因、编制技术、编制内容、制度成效、中央与地方的差异等具体问题，进行深层次的比较、研究和分析，进而为推动我国中期财政规划的实施提出五个方面的借鉴及启示：（1）世界各国的中期预算仍处在不断探索和完善的过程之中；（2）中期预算的重要制度基础是清晰的政府间财政关系；（3）中期预算在宏观经济调节方面发挥出越来越大的作用；（4）地方政府中期预算在综合平衡的基础上更加重视资本预算；（5）中期预算主要是政府部门实现自我约束的财政工具。

中期预算预算编制经验借鉴

一、中期预算的概念与内涵

中期预算的名称在各个国家各不相同，比如，美国称之为“Long Term Budget Outlook（中长期预算展望）”，英国叫“Five-Year Forecasts for the Economy and Public Finances（财政与经济状况五年预测）”，法国称为“Stability Programme（稳定计划）”，世界银行称为“Medium-Term Expenditure Framework（中期支出框架）”。中期预算是一种创新的公共管理方法。它以国内宏观经济形势和人口发展趋势为基础，通过对多年度的财政收支、赤字和债务进行估计和预测，以期实现政府资源总量的跨年度合理分配与平衡。它通过加强政策制定、规划与预算之间的联系，使支出结构体现政府的政策优先性。它更加关注资源使用的结果和效率，从而使公共产品的提供得到改善。

20世纪60年代以来，随着了解、掌握财政收支变动长期趋势的重要性不断增加，一些欧美发达国家开始突破传统财政预算方式的年度限制，在年度预算之外再编制中期预算，或直接改造原来的年度预算为中期预算，使中期预算逐步成为西方国家新型财政管理模式的基本组成部分。英国是最早编制中期预算雏形的国家，在20世纪60年代就开始尝试进行中期财政收支预测。澳大利亚紧随其后，在20世纪80年代开始推行中期预算。到了20世纪90年代，欧盟国家开始引入中期预算。发展中国家的中期预算编制起步较晚，目前尚处于尝试阶段，且发展水平不一。一些国家在国内预算编制中引入多年期要素（例如肯尼亚和坦桑尼亚），还有一些国家正朝这个方向努力（例如马拉维和南非）。许多发展中国家与国际货币基金组织、世界银行合作编制了各自国家的《中期政策框架文件》（Medium-term Policy Framework Paper），并以此为基础来制定各自的中期经济和财政战略。

World Bank在2013年发布的研究报告《Beyond the Annual Budget—Global Experience withmedium Term Expenditure Frameworks》中指出，已有132个世行成员国（占全部成员国的73%）实施了中期预算，多数国家在20世纪末前均已实施。实践证明，中期预算的引入对发达国家的预算管理起到了一定的积极作用。但是具体效果因每个国家中期预算的目的、方法的设计以及多年期预算改革的执行情况和执行能力的不同而各异。

从理论上讲，中期预算是一种预算的编制方法。通过对多年的财政收入和财政支出进行预判，或者通过多年期财政规划来提高年度预算编制的有效性。它采取一种前瞻性的战略办法确立优先次序并配置资源，因而能够纠正年度预算的短视等缺陷。中期预算与年度预算的区别主要体现在三个方面：（1）对财政纪律的遵守方面。年度预算只考量短期的宏观经济形势和财政收支规模，而中期预算则将财政收支规模置于中期宏观经济视角和多部门视角中进行考量。（2）对政府政策制定的指导意义。年度预算不具备连续性，难以体现政府财政支出的优先顺序。而中期预算将年度预算编制纳入政府中期预算和政策优先性考量的框架内，赋予了预算编制极大的连续性。（3）预算绩效管理和服务的提供方面，年度预算重投入轻绩效，相比之下，中期预算通过加强绩效管理的激励机制，提高了政府公共服务供给的效率（详见附表2）。

世界银行专家认为，中期预算应当具备以下七个要素：（1）准确的宏观经济预测。科学准确的宏观经济分析和预测是中期财政支出框架实施的基础。（2）可行的财政政策。中期预算框架的编制方法是建立在宏观经济政策和财政政策的协调配合基础之上的。要对未来的财政支出进行规划，必须首先对未来可利用的财政资源有一个合理的估算。（3）支出责任优先顺序的再次调整以及再分配。年度的预算制度本身无法对财政支出的优先顺序进行灵活调节，这也是实施中期预算的动机之一，即通过此机制将预算编制与财政政策调整更好的联系起来。（4）严格的财政纪律。预算配置必须受到预算资金总量的硬约束，各部委在决定预算拨款用途时必须做好支出优先顺序的协调。（5）统一的财政制度。中期预算的实施需要有一个支持它的制度基础，中期预算的编制和实施都需要在此制度约束下进行，尤其是政治决策制定者必须认同中期预算作为资源配置的手段。（6）合理的参数。中期预算设计的重要步骤是其参数的设定。参数包括总支出的限制、政府组织结构间的关系、支出计划的内容、对未来的财政支出进行估算时使用的价格标准、年度预算与中期预算的衔接机制、中期预算应对不同经济形势的灵活度。（7）充分的透明度。财政透明和政策透明有利于提高中期预算程序参与者的责任意识。财政透明意味着向公众公开政府的内部结构和职能、财政政策的意图、公共部门账户情况以及财政计划。政策透明则意味着公开政府在某个特定政策领域的意图、意欲达到的政策效果以及达到该效果所需的成本。此外，透明还意味着公布政府当前活动的绩效情况、产出质量等。

二、国外中期预算的编制与管理

（一）编制背景和目的

每个国家的中期预算的发展轨迹各不相同，引入的时代背景也大相径庭。有的国家出台中期预算时适逢国家财政状况持续改善之时，例如南非、韩国。而有的国家则将中期预算作为应对危机的重要举措，如美国、日本。

美国编制中长期预算的初始原因是财政收支的恶化或经济不景气，目的是将短期宏观经济问题置于一个中长期的宏观经济视角来考虑，通过总额财政纪律，以保证财政支出不超过财政的能力范围，达到削减财政赤字和降低联邦债务率的目标。随着预算制度理念与实践上的不断成熟，美国中期预算框架又新增了两个目标：一是提高资源配置的技术效率。通过加强政策制定、规划与预算之间的联系，显示政府在优先安排支出项目上的能力与意愿，使支出结构体现政府的政策优先性。二是提高政府运行绩效，改进服务供给。由于年度预算关注的焦点是投入控制，所以结果导向性很弱，产出和成果不是关注的焦点。中期预算则更加关注资源使用的结果和效率，使得公共产品的提供质量得到改善。

（二）编制的组织架构与责任分配

各国都有中期预算编制的主要负责机构。在大多数国家是由行政部门负责编制，如德国和法国都是由财政部来完成，英国是由独立的预算责任办公室负责，美国由总统预算办公室和国会预算办公室各自独立编制。

中期预算的编制也需要很多相关部门的支撑与协助。在很多国家是由财政部来承担这项使命（如果财政部不是主要编制机构的话），当然，也离不开税务部门以及各个支出部门的支持，需要它们提供最初的预测数据。

在美国，总统预算办公室（OMB）提供中长期宏观经济与财政预测，预测期覆盖即将来临的财政年度以及随后的N年。国会预算办公室（CBO）负责提供独立的中长期宏观经济与财政预测，具体包括对宏观经济变量的假设以及根据这些假设估算的经济与财政数据对于经济变动的敏感性分析，并提供一些可选择的方案供国会决策时参考。虽然CBO自身不提供政策建议，但对总统预算草案的“再预测”，使得国会可以基于相同的经济与技术假设条件，将行政部门的收支预测与CBO的“基线预测”进行比较。OMB在预算执行过程中需要将实际执行的结果与前期预测出的结果进行比照，并在年度中期把预测的结果做一次更新，及时向公众披露。

（三）编制的法律框架

为了规范和约束中期预算的编制，大多数国家都以法律形式对中期预算编制的主体、程序和内容等做出明确规定。如英国的《1998年财政法案》、澳大利亚的《预算诚信法章程》、新西兰的《1989年公共财政法案》和《1994年财政责任法案》、德国的《促进经济稳定与增长法》、美国的《国会预算及截留控制法1974》、法国的《预算组织法2001》、南非的《南非财政管理法》。

美国自上世纪60年代开始编制中期预算以来，发布了一系列的法律文件，主要包括：（1）《国会预算及截留控制法1974》（Congressional Budget and Impoundment Control Act of 1974）。该法规定联邦的OMB与CBO均需要定期发布5年财政收支预测，纳入年度预算文件中。OMB的预测有两个不同的版本：一是将行政部门提出的政策草案内容纳入考量形成预算文件，由OMB与经济顾问委员会（Council of Economic Advisors）和财政部共同负责。二是“现行服务水准估算”（current service estimation）或称“基线预测”（base-line projections），即假定现行政策不变时的未来收支预测，并配合年度预算书的发布，定期发布“美国政府预算分析”（Analytical Perspectives：Budget of the US Government）。随后CBO将发布“预算与经济展望”（The Budgetand Economic Outlook），该文中的预测基准与OMB的第二套版本相同，但如果两者有差异，依照该法规定，应由OMB向公众解释造成差异的理由。（2）《平衡预算与紧急赤字控制法1985》（The Balanced Budget and Emergency Deficit Control Act of 1985），也称格-拉-霍法（Gramm-Rudman-Hollings Act）。明确未来年度应逐年降低联邦预算赤字上限，并采用“等比例削减”（sequestration）机制，即如果某一年度预算赤字超过法定上限，OMB就必须启动该机制，每年等比例削减赤字，以期在1992年实现“零赤字”目标。（3）《预算执行法1990》（The Budget Enforcement Act of 1990，BEA）。该法将公共支出划分为自主性支出（discretionary spending）与强制性支出（mandatory spending）。自主性支出包括国防、国际事务、暴力犯罪防治及其他国内开销四大类，明确未来数年的支出上限，结余不得留用，如超过上限则启动“等比例削减”机制。强制性支出未确定上限，但具有“民生权益性支出（entitlement spending）”性质的支出项目必须依据“现收现付（或收支平衡）”（PAYGO）原则，以避免预算赤字。如有政策提案导致强制性支出增加，就必须提出增税或减少其它支出的提案，当违反时，OMB应在该会计年度国会会期结束时启动“等比例削减”机制。（4）《首席财务官法1990》（Chief Financial Officers Act of 1990）。考虑提升公共支出的配置效率，必须致力于财政咨询品质及财务控制方面的改进，明确由首席财务官负责整合各部门预算与财务管理，其推行重点包括预算会计的整合。（5）《政府绩效与成果法1993》（Government Performance and Results Act of 1993，GPRA）。该法要求各支出部门编制至少5年期的“战略规划书”，并提出“年度绩效计划书”、“年度绩效报告书”，并赋予部门“管理弹性”，采取“渐进模式”推进。（6）《预算平衡法1997》（The Balance Budget Act of 1997）。该法明确所有的预算决议案（Budget resolutions）均须以5年为期，并将《预算强制法1990》（BEA）中有关“等比例削减”及“现收现付”等机制延长至2002年，连同各种削减支出的方案，以达成2002年联邦预算平衡的目标。（7）《现收现付法2010》（The PAYGO Actof 2010）。法案明确要求任何支出的增加或税收的减少必须有相对应的资金来源以防范可能的赤字增长。（8）《政府绩效与结果现代化法2010》（The Government Performance and Results Modernization Act of 2010）。该法进一步关注支出部门是否事先制定绩效目标，敦促在项目选择的基础上实施。（9）《预算控制法案2011》（The Budget Control Actof 2011）。恢复了自主性支出上限（"caps"）条款。重新启动了中止于2002年的“现收现付（或收支相抵）”（PAYGO）规则。

（四）编制流程

中期预算的编制流程可以是“自上而下”，也可以是“自下而上”。美国联邦政府编制中长期预算的时间是与年度预算编制同时进行，采取自下而上的编制流程。总统在每年的2月份向国会递交预算草案，预算文本中包括行政机构对未来中长期（十年及以上）的收入和支出预测、政策优先战略安排以及计划采取的一系列税收和支出政策调整。

德国是采取“自上而下”和“自下而上”的结合。德国在联邦中期预算编制正式开始的时候，联邦财政部长向所有联邦支出机构下达通知，要求他们在年度预算支出需求的基础上提供各自在下一年度和随后三年的支出需求。支出部门在计算支出需求时遵照预算编制指导文件中列出的详细说明（包括联邦部委年度预算各支出类别的上限和关于编制多年期规划的说明）来编制。各部委呈交的预算需求包括经常性支出和资本性支出。在收到各支出机构呈交的支出需求之后，联邦财政部对“自上而下”的预算约束以及“自下而上”的支出需求进行协调。在“讨价还价”环节，将政府中期财政政策目标与年度预算需求和多年期支出需求进行比较。几轮谈判之后，各支出部委的预算需求和规划将会与财政部的预算要求相一致。如果各部门支出需求的总和小于财政部的预定目标，那么剩余的部分会被用作储备基金，以后需要时再分配；如果支出需求超出财政部的目标，财政部有义务提交一份削减预算开支的提案，使支出需求与目标一致。

（五）编制内容

各国根据预算年度内本国经济发展状况、国家战略规划以及将要发生的重大政策变化和调整，根据经济增长率、通胀率等重要经济指标，对财政收支、赤字以及债务规模进行预测，形成新的年度预算和中期预算。从内容上看，一般包括：（1）宏观经济预测及其分析。依据当前年度经济发展实际及未来政策变化，预测未来经济增长率、投资率等宏观经济指标。（2）预测期内财政收入和支出的规模。依据国家宏观经济发展趋势及未来重大财政收支政策进行预测。（3）预测期内赤字和债务的跨年度分布情况，并对赤字和债务的宏观、微观影响加以分析。例如，澳大利亚中期预算的报告一共有四份文件：第一份文件为预算战略和展望，内容包括财政战略描述、经济展望以及总预算规划；第二份文件为预算规模，包括下一财年的预算规模以及详尽的多年期预算的估计和预测；第三份文件为联邦财政关系，描述了政府间关系；第四份文件为联邦公共审计，内容为下一财年的拨款预算案。

如前文所述，中期预算的编制需要很多相关部门的支撑，尤其离不开税务部门以及各支出部门的支持，需要他们提供最初的预测数据。具体讲，各支出部门需要根据国家战略规划、部门专项规划等，首先编制本部门的中期收支计划。中期预算报告一般每年更新一次或两次，例如美国、法国更新一次，英国、德国更新两次。

（六）预测技术与方法

中期预算的编制必须以宏观经济和财政指标的预测为基础，预测方法、预测水平和能力直接影响着中期预算的编制效果。各国根据各自的技术水平，以基线预测方法（即在政策不变的情况下对指标进行预测的方法），通过宏观模型，对宏观经济进行预测，对财政收支进行展望，并在预测的基础上及时调整收支政策，既考虑宏观指标（如人口和宏观经济状况）对财政指标的影响，也考虑财政指标及其变动对宏观经济的影响。例如，美国的OMB与CBO是基于现行立法和与政策不发生变动的假设，即运用基线预测法（baseline projection）进行预测，也就是说，除了总统在预算草案中的政策建议之外，预测时期内不发生任何立法与政策的变动。预算基线为预算编制设定了特别重要的起点，为立法机构提供了一个“当支出与收入政策发生变动时”所对应的基准或参考的坐标系，立法机构在考虑行政机构的收支水平提议时，将其与基线预测的水平进行比较。

对于地方政府来说，多年期支出规划的形成需要在特定的假设条件下，考虑债务的级别，通过会计恒等式得出。如果计划的开支超出了预计的收入，那么这个结果会对地方政府起到警示作用，意味着地方政府需要削减计划开支或者采取增加收入的措施。Bexar County，Texas（2002）对多年期预测的目标进行了总结：“预测的结果是以一系列的假定为前提的。改变假定条件，预测的结果就会变化。预测价值在于可以帮助决策者发现潜在的问题，使其处于主动地位，在解决问题和抓住机遇时取得更大的成功。”

相对于发达国家来说，发展中国家地方政府预测财政收支的工作更具有挑战性：（1）没有准确的数据，即使长期的趋势分析都无法采用。（2）地方政府严重依赖政府间转移支付。转移支付的类别较多，以及其分配机制和数量上的各自规则，都增加了转移支付预测的复杂性。（3）地方政府的税收权限和支出决定经常受到中央的特别限制，没有足够自主权。（4）政治及其他非技术因素可能会影响到收支的预测，可能被人为高估或低估。

三、中央与地方中期预算的差异分析

（一）存在的差异

美国各层级政府普遍建立了中长期预算制度或中长期预算框架，州政府只编制资本预算，而联邦政府不仅对预测期内的财政相关情况进行分析，包括联邦政府财政收入、支出、赤字、债务、利息等，还需要预测人口等影响预算执行效果的因素，并对不同情况下可能出现的预算执行结果、不同的政策调整方案会对宏观经济带来什么样的短期和长期影响进行分析。

在德国，各级政府均有制订中期预算计划的责任。德国联邦中期预算和州政府中期预算内容基本类似，都包括未来的经济状况、政策、支出和收入情况、展望等等，主要的不同之处在于联邦中期预算比较重视未来的社会经济形势展望，政府间关系及其变化也是其重点，州政府中期预算更聚焦本地区的发展状况、面临的挑战、未来的趋势，对收入和支出会更详细、具体一些。

英国各级政府也都编制中期预算，以伯明翰市为例，其中期预算包括在年度预算之中，具体由两份报告组成：《经济计划2015+：预算概要》和《经济计划2015+：预算报告和资源计划》。第一份报告提出城市未来战略计划框架，第二份是具体的中期预算报告，包括收入、支出、盈余、债务的综合预算，还包括风险评估、绩效评价、公私合作等等内容，涵盖年限除本预算年度外，还包括之后2个预算年度（2017～2018财年），而且报告中的“长期金融计划”对收入、支出、盈余、储蓄的预算到2024/2025财年，对“住房收入账户经济计划”（Housing Revenue Account Business Plan）的预算到预算年度之后的30年，即2044/45财年。另外年度预算中的另一份报告《预算手册2015/16》中基本都是当前年度的预算，但是对“提交的资本性支出计划”（PROPOSED CAPITALEXPENDITUREPROGRAMME 2015/16-2017/18）和“审慎的借款分析”（Analysis of Prudential Borrowing）除当前财年外还有到2017/18财年的数据。由此可知，中央和地方中期预算编制内容也很相似，都是综合性预算，不同之处除与德国的相同外，地方更重视资本预算，对长期金融计划和住房收入账户经济计划都根据需要将预算年度分别延长到10年和30年，但地方政府中期预算的涵盖年限一般少于中央政府。

在日本，各层级政府所编制的中期预算框架整体并未呈现根本性、方向性的差异。不同之处在于，中央政府编制中期预算更趋近于顶层设计，或者说指导性意见，而地方政府则是在此设计和方针下进行未来3年（2015年在讨论延长至5年）内针对辖区内人口、老龄化等对预算执行效果产生影响的预测和审议，制定更为细化的包括经常预算和资本预算在内的中期预算框架。另外，中央政府编制中期预算时会根据执政党所提出的相关政策性法案（如2011年的社保改革推进法案、安倍政权所推行的社保&财税一体化改革等）及其修订进行调整，而地方政府（市町村层级）的中期预算编制工作较难准确预测制度与政策因素的影响，因此多以维持现行制度的推算为主。

（二）形成差异的原因

不同国家实行不同的政治、财政体制，这从根本上决定了中央与地方政府中期预算之间的差异。美国高度分权的政治和财政体制决定了中期预算制度在各层级政府之间呈现较大的差异性。联邦政府需要对国家安全、重大社会经济风险、宏观经济稳定和收入分配负责，尤其是平抑经济波动的职能，而地方政府则不需要。州及地方政府中期预算的重点主要是区域性较强的部门具体项目支出。

德国州级政府与联邦政府的中期财政规划内容基本类似，这主要是由于州级政府的中期预算基本格式是由联邦政府统一规定的。为了达到全国总体经济能够均衡良性发展的目的，各级政府均需按联邦政府下发的相关规定制订本级政府的中期财政预算，并在具体制订过程中相互配合相互协调，以保证预算体系的统一性。各级政府的中期预算规划汇合在一起即形成全国的中期财政规划。

英国中央和地方中期预算编制内容相似，都是综合性预算，但地方中期预算的涵盖年限稍少，这与地方的预算编制能力弱于中央政府有关，而且与经常性预算相比地方更重视资本预算，因为资本预算对地方发展战略、收入规划、支出重点的相关性更强，对地方的收支平衡更为重要，对于有必要的计划的预算年限更是延长至10年和30年。

日本是单一制集权型国家，加之其“收入向中央集中，支出向地方分散”的财政体制特征，因此各级政府的中期预算内容虽有规模、侧重等不同，但整体方向基本一致。由于中央和地方事权与支出责任的不同，因此其中期预算的侧重点存在差异，另外地方编制水平和能力弱于中央，在编制方法和内容上也会略有差别。

四、国外中期预算制度实践对我国的启示

我们在掌握大量信息的基础上，包括引入中期预算的原因、编制的内容、取得的成效等，对各国中期预算的实施情况进行了深度比较、研究和剖析，总结出以下五条规律性认识，对我国推行中期财政规划工作具有较好的理论价值和极强的现实意义。

（一）世界各国的中期预算仍在不断探索和完善的过程之中

世界银行专家提出，中期预算应当包括三个目标。一是实现总量平衡的财政纪律（fiscal discipline），二是提高资源配置的技术效率（technical efficiency），三是提高政府运行绩效和改进服务供给（performance budget）。

第一个目标是大多数国家编制中期预算的初始原因，即期望通过强化财政纪律，保证财政支出不超过财政的能力范围，达到削减财政赤字和降低债务率的目的。但随着预算制度理念与实践上的不断成熟，一些发达国家在中期预算框架中又引入了另外两个目标。相比较而言，大多数发展中国家正在努力达到第一个目标。总体上来说，各国经过多年的运行，无论是发达国家或发展中国家，都积累了一定的经验，也遇到了一些困难和挫折，中期预算还需要在实践中不断探索，持续推进并逐步完善。

（二）中期预算的重要制度基础是清晰的政府间财政关系

各国实践表明，中期预算的编制应当建立在相对规范、稳定的政府间财政关系基础之上，明确的政府间事权与支出责任划分，转移支付的规范、透明与稳定，既是编制中期预算的制度基础，也是中期预算发挥作用的前提。如果缺乏这一制度条件，中期预算只是没有实际作用的一纸空文。需要特别说明的是，很多国家都有关于法定支出项目的立法，该项支出是根据法律事先规定的因素和公式计算分配，由国库自动支付，无需逐年经过拨款委员会审批，除非法律发生了变更。明确的法定支出范围和标准是中期预算编制的重要依据。

例如，美国联邦政府预算支出分为强制性支出和自主性支出两大类。强制性支出主要包括社会保障、医疗照顾和医疗保险、退伍军人福利和食品券、存款保险、农业价格支持、利息以及对失业者和贫困者的救济资助，等等。这些项目之所以也被称为“赋权性支出”或“民生权益性支出”，是基于对公民法定权利的理解：无论是养老金、失业救济金还是基本的医疗保障都被认为是公民应当享有的“天赋人权”，任何符合特定受益条件的公民（如达到退休年龄或低于某一收入标准或失业条件），不论人数总量有多少，也不论支出总额是多少，根据之前通过的一系列法案的规定，都必须“自动”获得享有这些权利所发生的经费。再比如，巴西的法定国库支出由向地方转移支付、燃油税、特许经营权、教育津贴等组成。从财政支出可控性来看，巴西政府财政支出严格受宪法及其执行条例约束，法定支出刚性强，联邦政府财政总支出中可支配支出平均约为22.88%，其余均为法定支出。

（三）中期预算在宏观经济调节方面发挥出越来越大的作用

一般国家的中期预算都会考虑财政平衡问题，随着编制能力的提高，中期预算在宏观经济调节方面发挥出越来越大的作用。德国中期预算的依据之一是经济发展规划，政府部门对制定总体经济发展规划从第三年起的之后三年要尽可能地避免发生重大周期波动，对已知的经济发展的宏观（即经济发展的周期性）风险要运用财政金融政策进行调控，并要考虑到财政政策的连续性与可持续性。这种“反周期”的调控同时要顾及私人部门对总体经济发展规划的影响。例如，处于紧缩调整政策下的中期预算必须符合削减支出、节约财政经费的基本原则。日本在2010年6月22日，民主党、国民新党的菅内阁通过了《财政运营战略》，战略制定的财政运营基本规则中规定有缩减财政赤字的规则，即在缩减赤字时综合考虑经济景气和周期性状况。

中期预算在现实中确实可以起到调节宏观经济的效果。法国在2014年良好的经济复苏形势下，计划将2015年的财政赤字率降到4.0%，2016年为3.4%，2017年为2.8%。同时，政府收入和支出都会有所下降，政府债务率也将开始下降。在澳大利亚，无论是在财政紧张抑或财政宽松的情况下，中期预算都表现得很好。在财政紧张的时候，可以利用中期预算做出必要的支出削减；而在财政资源充裕的年份里，中期预算又可以对未来年份的支出进行锁定。巴西的预算管理有以支定收、预算弹性较大的特点。巴西预算是考虑上年预算基数、通货膨胀率、预期的经济增长率及各部门预算申报数量等因素，确定预算支出规模。在支出规模确定后，再确定收入预算规模。由于以支定收，如遇到经济波动，出现收入预算完不成的情况，总统可决定按一定比例减少财政拨款。在预算执行中，预算变化在15%以下，由各部部长自主决定；变化在15%-20%，需报总统批准；变化在25%以上，需报国会批准。

（四）地方政府中期预算在综合平衡的基础上更加重视资本预算

每一级政府都可以编制中期预算，但编制什么内容，则取决于各级政府具体承担了哪些支出责任。在美国，联邦政府中期预算是对宏观经济状况进行预测和评估的综合预算，而州一级的中期预算则为资本预算。在日本，中央政府编制中期预算更趋近于顶层设计，或者说是指导性意见，而地方政府则是在此设计和方针下进行未来3年（2015年在讨论延长至5年）内针对辖区内人口、老龄化等对预算执行效果产生影响的预测和审议，制定更为细化的中期预算框架。在德国，地方政府中期预算聚焦在本地区的发展状况、面临的挑战、未来的趋势，对收入和支出会更详细、具体。总之，中央政府与地方政府职能上的差异，决定了中期预算内容与形式上的不同。从世界范围看，地方政府既没有承担平抑经济波动的职能，也没有能力去承担，因此，其中期预算报告也多为对具体项目的收支进行预测和评估的资本预算。

（五）中期预算主要是政府部门实现自我约束的财政工具

中期预算与国会的关系在每个国家的情况都不十分一样，主要有两种类型：第一种类型，比如美国，中期预算与年度预算一起编制并递交国会，但并不需要经国会审议批准；第二种类型，比如德国，年度预算和中期预算都需要经国会审议和批准。德国的中期预算在公布之前需要由财政部长提交议会进行审批。地方各级政府的年度预算草案由地方本级议会进行审核批准，但中期预算草案则需要由联邦议会进行审议。议会可以对草案提出修改意见或否决草案，但不能直接修改草案。南非国民议会不仅审议中央的，也负责审议省级政府的中期预算。

但从我们目前所获得的信息来看，世界各国的中期预算对年度预算都不具有法律约束力。因此，虽然中期预算在各个国家都被要求递交国会备案，作为国会审议年度预算或者做决策之参考，在有的国家也需要经过国会审议通过，但总的来说，中期预算实施到目前这一阶段为止，主要是政府部门进行内部控制、实现自我约束的一项财政工具。

附表1主要国家中期预算的基本概况

续上表

续上表

附表2美国年度预算与中期预算的对比分析

［1］Brazilian FinanceMinistry：Brazilian Multiyear Plan 2012-2015，2015.

［2］Bundesfinanzministerium：Finanzplan des Bundes 2015 bis 2019，2015.

［3］Congress of the United States Congressional BudgetOffice：2015 Long-Term BudgetOutlook，June 2015.

［4］France's Finance Ministry：Stability Programme 2015-2018，April2015.

［5］France's Finance Ministry：2015 Budget Bill，March 2015.

［6］HM Treasury，Budget2015，March 2015.

［7］HM Treasury，Statistical Bulletin：Public Spending Statistics，April2015.

［8］IMF：Budget Institutions in G-20 Countries-Country Evaluations，April7，2014.

［9］L.F.Jameson Boex，Jorge Martines-Vazquez，RobertM.Mcnab：Multi-Year Budgeting：A Review of International Practices and Lessons for Developing and Transitional Economies，Public Budgeting&Finance，Summer 2000.

［10］Office for National Statistics，Public Sector Finances，April2015，issued on 22May 2015.

［11］World Bank：Beyond the Annual Budget-Global Experiencewithmedium Term Expenditure Frameworks，2013.

［12］「今後の経済財政運営及び経済社会の構造改革に関する基本方針」，2015.

［13］澳大利亚联邦政府及地方政府网站.

［14］巴西联邦政府及地方政府网站.

［15］德国联邦政府及地方政府网站.

［16］法国中央政府及地方政府网站.

［17］美国联邦政府及地方政府网站.

［18］日本中央政府及地方政府网站.

［19］英国联邦政府及地方政府网站.

课题指导人：王朝才

课题负责人：张晓云马洪范

课题组成员：吕旺实张东明张晓云马洪范李欣刘翠微于雯杰景婉博田远

课题执笔人：张晓云马洪范李欣于雯杰刘翠微

（责任编辑：邢荷生）