中国农业水费：现存问题与研究评论*

张维康，张　林，杨　帆，刘宇荧，傅新红※

(1．重庆农村商业银行博士后科研工作站，重庆　400020；2．重庆大学经济与工商管理学院，重庆　400044； 3.四川农业大学管理学院，成都　611130)



·问题研究·

中国农业水费：现存问题与研究评论*

张维康1，2，张林2，杨帆3，刘宇荧3，傅新红3※

(1．重庆农村商业银行博士后科研工作站，重庆400020；2．重庆大学经济与工商管理学院，重庆400044； 3.四川农业大学管理学院，成都611130)

农村税费改革以后，农业水费成为了农村唯一的政府性收费项目。如今农业水费相关问题已成为影响农村稳定、“三农问题”与农业水价综合改革等工作顺利开展的阻碍因素之一，破除这些问题将是研究和实践的重点任务。现有研究未对这些现存的关键问题进行专门分析和评论。文章首次对我国农业水费在水价、支付、补贴与实施等4个方面的现存问题进行剖析，并分别就每个问题的现有研究进行梳理和评论。研究表明这些现存问题如下： ①水价方面：水价太低且变化不大，改革陷入两难境地； ②支付方面：农民支付意愿较低，抵触、拒缴与消极情绪明显； ③补贴方面：补贴方式不能对农民行为调节和意识塑造起到积极作用； ④实施方面：水费管理执行不力、公平性不足与水利设施不完善等。该文分别就每个问题给出了后续的研究与实践方案，并认为在农村经济日渐趋好和支农惠农等政策力度不断加大的条件下，目前农业水费问题已不再只是一个资金投入、技术改造与制度改革的问题，同时也成为了一个还需侧重强调农民行为响应的综合性问题，但这在现有研究和实践中有所忽略。因此，下一步研究与实践应在资金投入、技术改造和制度设计等方面继续加大研究和实践的力度，并和每个问题提出的解决方案结合起来，以农民行为响应作为切入点，探索解决这些问题的综合性配套策略。

中国农业水费现存问题研究评论综合性政策

0　引言

农业水费是农业水资源管理制度的重要经济措施之一，目前已被世界上多数国家采用。但农业水费执行效率差却是众多发展中国家面临的共同难题之一，且在亚洲地区表现得尤为突出[1]。我国自2006年农村税改全面完成以后，除开计划生育违规罚款，农业水费已成为农村地区唯一带有政策性质的收费项目[2]。此后，农业水费执行遭遇到了前所未有的困难。随着近年来农业补贴力度的加大，农业水费执行差的现象却未见好转，并有恶化的趋势。目前，农业水费相关问题已成为影响农村稳定、“三农问题”与农业水价综合改革等工作顺利开展的阻碍因素之一，破除这些问题将是近期研究与实践的工作重心。因此，有必要对这些问题展开专门的分析与评论，但现有研究并未涉及这一关键问题。基于此，文章首次对我国农业水费的水价、支付、补贴与实施等4个方面的现存问题进行剖析，并分别就每个问题的现有研究进行梳理和评论，以期对后续研究和实践提供参考。

1　农业水价的问题与评论

农业水价偏低历来是我国农业水价中的主要问题[3]。表1显示了20世纪90年代末全国各省农业水价的统计情况。可以看出，当时的农业水价普遍很低，最低水价仅为0.6分/m3，最高水价不超过7.5分/m3，平均水价则为3.57分/m3。2000年我国农业平均水价为2.8分/m3[4]，当时有学者甚至戏称数百吨黄河水的价格不及一瓶矿泉水的价格[5]。2005年国家对农业水价进行了改革和调整。然而水利部的调查显示， 2005年水管单位平均农业水价已提升至为6.5分/m3，但仅占实际供水成本38%，若综合考虑水费实收率和水价占成本的比例，当年实收水费仅占供水成本的22%[6]。2008年全国开始实行农业水价综合改革试点，此时全国百家水管单位农业供水平均水价仅为2.6分/m3[7]。2009年全国农业平均水价则提升为7.33分/m3[8]。2012年全国农业平均水价为9.19分/m3，仅占当时成本价25.89分/m3的35.50%[9]。2013年全国农业平均水价为9.14分/m3，仅占当时成本价25.68分/m3的35.59%[10]。同时，近年来农业水价也并未如市场物价一样有较大波动， 2011年全国百家典型水管单位的农业水价只比2003年提高了10%[2]，一些地区如四川省自2003年以来水价未曾变化[11]。

表1　20世纪90年代末全国各省农业水价统计情况

10-2元/m3

世界水资源委员会指出水资源是经济商品，在定价时应考虑采用全成本定价[12]。有研究对这一定价方式予以了肯定，主要原因是我国当前的农业水价太低[4]。也有研究认为农业水价是农业节水和提高水资源利用率至关重要的经济杠杆，实证研究表明农业水价甚至可以高于成本水价[13]。还有研究指出我国农业水价太低，并不符合水资源商品市场价格规律，不利于调节用水行为，尽管农业水价不需要提高到成本水价，但应在现有基础上适当提高[14-15]。Huang等以我国北方农民的调研数据考察了水价变动对农民用水行为调节的灵敏程度，研究表明当水价提高到边际产品价值(Value Marginal Product)后，农民的行为反应非常灵敏，但提价会导致农民收入降低，因此需要采取一些配套措施来抵消提价后的负面效应[16]。郭善民等的研究也得出了与这一研究相似的结论[17]。

上述分析表明，我国农业水价的问题主要表现为水价太低且变化不大，不能反映水资源的真实市场价值。理论上我国农业水价太低是不争事实，水价长期不变也不符合商品价格的市场原理，难以起到调节用水方行为的价格杠杆作用。不论采取全成本定价还是非全成本定价，这都意味提高农业水价更符合市场经济发展原则。但在实践中，考虑到农业水费的执行难度不断提高，价格提高可能会导致这种局面进一步恶化。因此，农业水费或水价改革陷入两难境地。下一步的研究与实践工作应当结合农民对价格响应的行为规律，设计的相关机制在保障水价适当提升的前提下，既不损坏农民利益，也能保证和提高农民对水费执行的参与度与贡献度。

2　农业水费支付的问题与评论

我国农民农业水费支付的问题主要表现为自2006年农村税改完成以后，农业水费的收取难度突然加大，农民对农业水费支付的意愿降低，拒缴心理明显，水费收取率降低，水费收入出现锐减等。到目前为止，农民对农业水费支付的抵触心理依然明显，支付意愿仍然较低，并且带有生气、抱怨与不满等消极情绪，这制约着农业水费政策的后续执行。

水利部的调查显示2005年在全国31个省级行政区中， 19个省区的国有水利工程供水收入比税改前的2002年有所下降，水费减收总额达到12.3亿元[18]。2005年全国26个省的551处大中型灌区的平均水费实收率为57.37%[19]， 2007年全国100家灌区单位水费平均收取率则更低，仅为34%[1]。一些省份在税改前后农业水费收取率则出现了较大降低，其中广东降低了40%，吉林降低了24%，浙江降低了23%，四川降低了15%[20]。近期一份四川灌区农民农业水费支付意愿的调查研究显示，高达92.06%的农民支付意愿为零(40.56%)或支付意愿低于现状(51.50%)，且农民有较为明显的消极支付情绪[21]。

一些研究关注了农民这一行为产生的原因，主要可以总结为两个方面：首先，农民物质承受能力较低。水费的物质承受能力是指农民在支付水费后，其生存与发展能力不至于受到太大影响[22]。水费物质承受能力指数法是测量农民农业水费承受能力的主要方法，包括生产投入与产出情况，水费占生产成本、产值与收入的比例等[23]。一些研究以这种方法分别考察了河南人民胜利渠[24]，山西神刘灌区[25]，云南与新疆的6个灌区[26]等地区农民农业水费的物质承受能力。这些研究的结论都显示农民物质承受能力较低是影响其水费支付的重要因素，因此后续改革需要着重考虑这一因素。

但物质承受能力这一论点的说服力并不大，因为考虑到以下因素，农民农业水费的支付行为着实令人深思和费解： ①我国农业水价较低且变化不大； ②我国农民收入不断增加。如2012年我国农村居民人均纯收入较2011年增长了10.7%，恩格尔系数为39.3%， 2013年农民人均人收入已达8896元[27]， 2014年我国农村居民的人均纯收入增至9892元，在扣除价格因素后，比2013年实际增长9.2%； ③我国大力开展惠农政策，农民负担不断降低。新世纪以来，政府开始从“既免又补”两个方向努力增加农民收入和降低农民负担，例如减免农村税费，不断加大以综合性收入补贴和专项性生产补贴为主的农业补贴政策力度。

其次，农民心理承受能力不足。农业水费承受能力不单是个水费支出占农业收入的比重问题，也是一个农民心理承受能力的问题。农民的心理承受能力不仅与物质能力有关，而且也与国家的支农惠农政策有关，增加农民的心理承受能力是后续改革的重要工作[28]。一些研究主要以条件价值意愿揭示农民意愿水价的方法来说明农民的心理承受能力，这些研究均表明农业水价的制定需考虑农民心理承受能力和支付意愿的重要性[29-31]。但这些分析并未从心理承受能力角度阐释农民农业水费支付问题产生的原因。另外，农民农业水费的心理承受能力还关系到情绪、面貌与生产的积极性等[32]，这些研究也未对其做出合理解释。

同时，对我国农民而言，贫困或相对贫困是其典型特征。近两年来一些西方学者发表在《科学》这一顶级期刊上的研究成果从行为经济学和认知心理学的视角，对贫困人群的行为研究提供了新的解释和研究视角。这些研究成果表明贫困与心理认知能力具有交互影响的马太效应。例如，当贫困人群在面临经济决策时，贫困本身会阻碍他们的心理认知能力[33]或心智能力(Mental Power)[34]，使得他们缺失了能引导其做出正确决策的心智资源(Mental Resources)。贫困还容易使贫困人群长期处于压力和负面情绪状态，这些心理状态可能会导致其做出短视行为决策[35]，而这些短视决策则可能会反过来加剧他们的贫困。因此，这些创新性研究提示我们从心理和认知决策视角关注我国的农民问题将是前沿和重要的研究课题。对农民农业水费支付问题而言，下一步的研究与实践工作应当对农民的这些支付行为以及消极情绪的产生提供更深入的经济学解释，可尝试借鉴行为经济学相关研究成果对其展开分析，并将其运用到实践改革和制度设计中。

3　农业水费补贴的问题与评论

近年来农村取消了农村税费和“两工”，农业水费收取难度加大，农业水费收入锐减。这不仅使得水管单位的可支配收入减少，也导致其运行成本不断增加，水管单位难以为继。在这一背景下，农民、水管单位、地方政府和学界等多方都期待和呼吁能对农业水费加大补贴[19， 36]。在农业水费补贴呼声不断并正在盛行的情形下，应该采取什么样的补贴方式就成为重中之重。但这一问题目前在研究和实践中依然争论不断，成为亟待解决的重要议题。

一般而言，补贴的方式可以分为多种形式。按照补贴方式对受体的明晰程度可以分为暗补与明补； 按照补贴额度与收费额度之间的关系，则可以分为部分补贴与全额补贴。现实情况往往是两种形式的融合，如我国大部分地区的农业水价一直低于成本供水价格，农业水费实际上采取了部分暗补策略。近年来还有一些地方政府鉴于财政收入增加和水费收取困难，以及一定的政治和社会稳定等因素，免除了农民的农业水费，采取了地方财政补贴直接转移支付水管单位的补贴办法，例如浙江、四川和广东等地的部分市县。这种做法实则将现行的农业水费部分暗补转变成了全额暗补，其有利于降低水费收取的交易成本，能够保障足额和快速的收到水费，也降低了农民负担，并对水管单位的运行成本提供了可靠保障[37]。

但全额或部分暗补方式可能存在3个弊端： ①农民的节水意识会愈加淡薄[20]。因为农民作为政策受体，这种方式使得部分水价与水费在承受主体身上被转移，真实价格与费用对其是间接和不透明的，可能会潜在的导致暗中补贴效应，即不仅难以有效调节农民用水行为，长期还会助长农民形成“水非商品”与“资源无价或低价”的错误观念； ②这与当前水资源相关法规和政策要求相违背，甚至可能会成为引起新的社会不公和社会不稳定因素[19， 11]； ③最终，这可能会导致政府财政包袱加重和农民浪费行为的加剧[38]。因此，不论是部分暗补还是全额暗补政策均具有不合理因素。

在财政补贴农业水费的方式中，一些研究认为应将现行的暗补策略改革为明补策略，即将补贴直接发放给农民[37， 39]。这是因为如果利用财政直补方式将农业水费直接发放给农民，这种明补政策将比现行的暗补方式会更加有效，其不仅可以增加农民福利，还能避免上述间接补贴方式产生的负面效应，如鼓励水资源浪费的发生[40]。也有研究结合近年来农业补贴变化趋势，对我国政府能够承担的农业水费补贴额度进行了计算和对比，认为我国财政直补农业水费是可行的[23， 41]。另外的一些研究则认为补贴应当直接发放给水管单位[42-43]，但这种补贴方式对农民这一受体而言依然是间接和不透明的，实际上是现行部分暗补策略的一种变体，负面效应依然存在，并不值得采纳。

上述分析表明，我国农业水费补贴的问题主要表现为补贴方案没有依循补贴受体的行为规律，甚至与农民的行为规律相违背，并会对农民的用水行为造成反激励作用。因此，现行的农业水费补贴方式并不合理，不能有效调节农民行为和塑造农民意识，急需改革。下一步的研究与实践工作需要结合人类经济行为规律，对补贴的方式和可行性进行分析，使得补贴能符合经济行为规律，从而实现水费或水价能有效发挥经济杠杆调节作用的初衷。

4　农业水费实施的问题与评论

我国农业水费还存在一些与其自身实施相关联的问题，这些问题也可能会对农业水费的执行效率造成负面影响，主要体现在3个方面： ①水费管理执行不力。这主要表现为水价与水量等信息不公开、不透明、清晰度缺乏，水利设施管护与维修低效，用水者参与管理程度不高，监督与管理缺乏，宣传不到位，收费模式不健全等[1， 19， 22， 44-47]； ②公平性不足。农村税费改革以后，农业水费成为基层管理单位向农民征收的唯一名正言顺的收费项目。为了弥补财政不足，农业水费成为基层单位层层加价、搭车收费与截留挪用的主要目标[1， 19， 45-47]。这些因素不仅加重了农民负担，还严重损害了农民对当地水费执行公平性的认知评价，造成农民对农业水费执行与改革的误解和不满[19]； ③水利设施不完善。这主要表现为计量设施缺乏，灌溉设施老化，水渠清淤不力，末级渠系损坏、失修与不配套等[1， 19， 45-49]。

针对上述问题，现有研究主要从政策设计者角度出发，并从制度改革上给出了有针对性的解决方案。如关于水费管理执行问题，应加大水价与水费的公开和透明程度，增加农民用水的参与度与管理度，建立更加健全的收费模式和监管体系等[1， 19， 44， 47]； 针对公平性问题，则应该加大监督、管理和惩罚体制，破除水费收取单位变相加价、搭车收费和截留挪用等问题[19， 46]； 针对水利设施问题，应进一步加大政府主导和资金投入的力度，不断强化和健全水利设施等基础硬件条件的建设[1， 19， 49-50]。

上述分析表明，影响我国农业水费实施的问题多样且突出，主要体现为水费执行不力、公平性不足与水利设施不完善等3方面。现有研究也对这些问题提出了一些有益的策略方案。在实践中，我国政府近年来大力推行和推广农业水价综合改革试点项目，从资金投入、制度改革和技术改造等方面应对这些问题，并取得了一定成绩。但这些工作对农民这一政策受体则有所忽略，下一步的工作需要在这些工作的基础上继续跟进和强化，同时着重考虑农民的意愿，破除公平性问题，提高农民公平认知感和水费管理参与度等。

5　结论与建议

农业水费相关问题已成为影响农村稳定、“三农问题”与农业水价综合改革等工作顺利开展的阻碍因素之一，现有研究未对这些问题进行分析、梳理和评论。因此，该文就我国农业水费在水价、支付、补贴与实施等4个方面的现存问题进行了剖析和评论。研究认为这些现存的主要问题如下： ①水价方面：水价太低且变化不大，不能体现水资源商品价值，改革陷入两难境地； ②支付方面：税改完成以后，农业水费收取难度骤然加剧，时至今日农民的抵触与拒缴心理依然明显，支付意愿较低，且带有消极情绪，这制约着农业水费政策的后续执行； ③补贴方面：补贴方式不合理，不能对农民行为的调节和意识塑造起到积极作用，急需改革； ④实施方面：主要表现为水费管理执行不力、公平性不足与水利设施不完善等。

该文针对每个问题的现有研究做了评论，并给出了后续的研究与实践方案。同时这些评论也表明，农村税改完成，在农业水费收费地位唯一性凸显，农民收入日渐提高，农业补贴力度加大，农民负担不断降低等一系列农村经济环境和政策环境的变化下，农业水费问题已不再只是一个资金投入、技术改造与制度改革的问题，而演变成了一个更需侧重强调农民行为响应的综合性问题，但这在现有研究和实践中有所忽略。下一步的研究与实践工作应首先在资金投入、技术改造和制度改革等方面继续加大研究和实践的力度。然后将文中就4个问题分别给出的解决方案进行有机结合，以农民的行为响应作为切入点，借鉴一些前沿的行为研究理论，如融合了心理学、行为决策和经济学的行为经济学理论，寻求和设计一套能全面解决这些问题的综合性配套方案或政策。

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AGRICULTURAL WATER FEE IN CHINA：CURRENT ISSUES AND REVIEW*

Zhang Weikang1，Zhang lin2，Yang Fan3，Liu Yuying3，Fu Xinhong3※

(1．Postdoctoral Station，Chongqing Rural and Commercial Bank，Chongqing， 400020；2.School of Economics and Business Administration，Chongqing University，Chongqing， 400044；3.School of Management，Sichuan Agricultural University，Chengdu， 611130)

After the reform of rural taxes and fees, agricultural water fee become the only fee charged by the local government in China. The related issue of agricultural water fee is currently becoming one of impediments to rural stability, "three rural issues", and the reform of agricultural water pricing, which are significant for future development of rural China.This paper firstly discussed four existing problems in China′s agricultural water fee, including the price, payment, subsidy and implementation, and reviewed the comments of the literatures. The results indicated that: (1) the water price was too low with little change,and the reform suffered a dilemma;(2)the willingness to pay was low; (3) the subsidy way cannot effectively regulate farmers′behaviors and cultivate awareness;(4) the water fee management was ineffective. And then, it offered the academic and practical countermeasures aiming to each issue. It suggested that under the conditions of improvement of rural economy and agricultural policies support, the agricultural water fee was no longer a problem of capital investment, technological transformation and institutional reform, but the farmers′ behaviors. Therefore, it should continuously focus on the increase of investment, technological transformation and institutional design.

China; agricultural water fee; current issues; review; comprehensive strategies

10.7621/cjarrp.1005-9121.20160808

2015-06-27

张维康(1986—)，男，四川营山人，博士后。研究方向：农业经济、行为经济。※通讯作者：傅新红(1965—)，女，重庆璧山人，博士、教授、博士生导师。研究方向：农业经济与政策。Email： 475994803@qq.com

F323.213

A

1005-9121[2016]08-0061-06

*资助项目：国家社科青年项目“金融服务创新促进新型农业经营主体发展的长效机制研究”(14CJY049)