浅谈地方政府投融资管理的存在问题及建议

杨玉

近年来，为顺应快速发展的城市建设需要，地方政府搭建政府融资平台，有效经营城市，形成了土地经营与城市建设互动的新模式，为跨越式发展发挥了重要作用。在当前经济下行压力较大，信贷政策趋紧、融资困难加剧、财政收支矛盾突出的形势下，亟须以改革的精神创新投融资体制机制，破解发展瓶颈制约，拓宽投融资渠道，整合现有政府融资平台资源，建立政府营运公司内生性增长机制，壮大政府投融资平台企业市场化运营能力。

一、当前投融资存在问题及原因分析

随着经济社会的快速发展和投融资宏观政策的变化，投融资内外部环境条件也发生较为深刻的变化，特别是在当前政府性融资平台监管日趋严格，贷款难度日益加大，原有依附于“土地财政”的投融资体制模式已经不能适应经济社会发展的要求，一些缺陷与弊端开始显现。存在的主要问题有：

（一）投融资规模不断加大

近年来，围绕城镇框架更新、市政道路设施、教育卫生配套等内容，持续推进了一大批基本项目建设。项目资金主要依靠融资筹集。由于融资本息偿还、在建工程后续资金需求等因素，融资借新还旧率逐年扩大，融资规模惯性增长。

（二）投融资结构不尽合理

在融资模式上，作为政府融资主体的平台公司主要业务侧重于单一的投资、融资、建设，没有实质经营，不能生成内部“造血”功能，投资资金大部分依赖于政府项目银行贷款，而来自于中小企业集合票据、中期票据、资产证券化等市场化程度较高的融资模式较少。在投资模式上，仍以政府投资为主，采用民间资本或公私合营投融资方式较少，一定程度上制约了政府投资项目的可持续推进。

（三）投融资源比较匮乏

一是受政府财力限制，难以长期持续为平台企业注入资本。政府性平台企业既需要政府 “帮一把” “扶一程”，同时更需要政府有持续性的资本注入，以壮大其平台企业投融资实力；二是可用于抵押并符合融资条件的资源少。政府平台企业前期通过土地整理形成土地资源，除用于招商引资项目落户和城市建设用地外，余下资源基本已用于融资贷款抵押，目前可融资抵押的土地等资源匮乏。

（四）投融资潜在流动性风险加大

一是企业“短贷长投”现象增加了流动性风险。由于受到融资约束，企业在进行固定资产投资的时候，往往将从银行借来的流动资金借款投向固定资产，如果在短期借款到期时，固定资产不能及时变现或者新增投资产生的效益不足以偿还贷款，就可能出现流动性风险带来的违约。二是部分政府平台公司为了避免不良贷款的发生，在项目贷款到期时，通过获取短期流动资金贷款进行“以贷还贷”，在宏观调控和信贷规模严控之下，加剧了平台公司还贷压力和风险。

（五）民间资本参与政府投资积极性不高

由于政府公共产品投资具有投资额度大、回报期长、收益不高等特点，民间资本参与非竞争性公共产品投资积极不大，公共产品的投资仍然依赖于政府投资，并且在很多投资领域还充当唯一的投资者，加大了政府投资压力。

二、创新投融资管理建议

在当前政府融资平台监管日趋严格，政府性项目投融资社会资本参与度不高的形势下，存量建设项目及在建项目资金缺口矛盾日益凸显。因此既要通过扩大融资缓解当前困境，更要加快投融资体制改革步伐，创新投融资机制模式，以适应长期发展的需要。

（一）基本原则

1、科学合理原则

按照“保民生、促发展”的总体思路，科学确定年度政府投资总规模，结合债务现有状况和财政近远期财力，合理确定融资额度，进一步强化投融资的风险控制。

2、市场化运作原则

按照“公益性、引导性、发展性”的要求，既着眼于经济社会发展需要，又要按照市场规律的内在要求规范政府的投融资行为。

3、效益优先原则

政府投融资项目必须坚持社会效益与经济效益相结合、长远利益与眼前利益相结合，按照“投入少、成本低、效益大”的要求，确定投融资项目投向，确保取得较好的效益。

4、偿债有源原则

按照“谁举债、谁偿还，谁使用、谁负责”的原则，严格控制新增债务；拓宽融资渠道，拉长债务期限，降低融资成本；完善建立偿债机制，努力控制投融资风险。

（二）具体举措

1、进一步理顺投融资管理体制

一是建立投融资总额控制机制。年度政府投资项目应作为“三重一大”事项，经政府集体讨论，必要时向社会公示，严格控制政府投资规模。投融资主体每年年底要制定提出下一年度借新还旧融资计划，政府根据存量债务规模和控减债务要求及批准的投资计划，合理审定可融资额度。二是强化项目“代建”机制。组建政府投资项目代建部门，制订政府项目代建管理办法和项目建设责任制，政府类投资项目逐步实行由代建部门代建。三是完善监督机制。财政、审计、监察部门负责对投融资行为进行监督和后评价，加强对各投融资主体的投融资计划执行情况进行日常管控全程监管，并对各主体实行“投、融、用、还”一体化管理。

2、进一步做强政府投融资平台

一是充实投融资平台的资产规模和资本。盘点土地收入、存量资产等有形资源，盘点特许经营权、公共产品定价权等无形资源，进行全面整合，择优注入到投融资平台上，壮大公司资产规模和融资能力。二是推动投融资平台转型。实现由单纯融资向经营性转型，大力发展与基础设施投资相关的具有经营收益的项目，如特许经营权项目、土地开发项目，构建经营性业务体系，创造稳定的现金流，实现平台企业的可持续融资能力。三是支持投融资平台发展混合所有制试点改革。出台相关政策，鼓励平台企业通过联合、联营、入股等方式，与民间资本大力发展混合所有制经济，共同开展城镇基础设施等各领域的投资与建设。

3、进一步拓宽平台企业融资渠道

一是融资主体多元化。从目前以融资平台为主体分散直接融资向以政府为主体政策性融资与以平台为主体直接融资相结合转变。原融资平台对存量债务的偿还责任不变，今后政府直接融资资金按照分配方案，实行“谁使用、谁偿还”。二是扩大政策性融资规模占比。利用政策性银行的资金成本较低、期限较长，提供的资金与地方政府融资需求具有内在一致性的特点，大力争取政策性贷款。同时大力压缩向职工个人借款、融资租赁、信托等高息融资品种。三是积极探索政府与社会资本合作新模式。从保护和促进公共利益的立场出发，建立一套执行PPP项目的规范化、标准化交易流程，优先试点盈利模式简单清楚、职责边界清晰的PPP项目。