欧盟或实行分层化改革

寇佳丽

7月21日，匈牙利、波兰、捷克、斯洛伐克四国首脑在华沙商议英国脱欧之后欧盟面临的形势，四国首脑一致认为，欧盟需要进行改革，把更多权力还给成员国。与会官员指出，欧盟的改革措施必须尊重欧洲公民享有的自由，同时要确保欧洲公民应有的安全。在他们看来，现行的欧盟政策，尤其是近来推出的难民政策，是将英国挤出欧盟的罪魁祸首。可是，欧盟之所以成为欧盟，与其高度一体化难以分开，放权后的欧盟，还会是欧盟吗？

改革或许更容易

与匈牙利等四国首脑观点不同，国际货币基金组织（简称IMF）总裁拉加德在7月初参加法国一项商业活动时，对英国退出欧盟表达了乐观态度。她说，英国的退出或许可以让欧盟获得执行决策的更大自由。尽管拉加德没有就此进一步解释，她的话却被外界解读为“英国离开可以让欧盟更好地进行改革”。

果真如此吗？

“一定程度上，拉加德的观点并没有错误，改革对于任何国际组织、团体来说，一定是成员越少越好执行，所以她的观点放在任何欧盟成员国身上都适用”，商务部国际贸易经济合作研究院国际市场研究所副所长、研究员白明在接受《经济》记者采访时这样说。

不过，白明也强调，作为法国财政部曾经的部长，现任IMF总裁拉加德的观点多少会带有偏好性：毕竟法国依然是欧盟的核心成员国。法国经济部部长马克龙曾对英国脱离欧盟发表意见，认为该国离开欧盟可能有助于巩固欧元区。他说：“我们陷入僵局因为担心地理禁区，欧元区成员国也有很多个月都不敢开会，担心会引起波兰人和英国人的不快”。

可是，波兰和英国都是欧盟非欧元区成员国，欧元区的计划还要看它们的脸色吗？

对于这一问题，白明分析指出，欧盟内部成员互看脸色实属正常，因为对于欧盟内部重大事项的决策，原则上需要一致同意才能有所进展。尽管波兰和英国均非欧元区成员国，但在脱欧公投举行之前，欧盟28个成员国内有19个属于欧元区，欧元区的政策变动不可避免会对欧盟层面的货币决策产生影响，进而会波及上述两国。

作为区域内通用货币，欧元的变动几乎等于欧元区甚至欧盟层面的政策变动。何况如今世界范围内，除了欧元区，其他一些非欧盟成员国也将其作为通用货币，例如梵蒂冈。众所周知，一旦涉及到货币、财政问题，英国与欧盟的关系就可以用“对立”来形容。

“每次讨论货币、财政问题，英国总是反对欧盟的做法，因为英国希望保留独立的财政政策与货币政策，并且希望维持、强化其作为国际金融中心的地位，从这个角度说，一定程度上，欧盟没有英国或许能够更好地走向财政一体化，毕竟它少了一个对手，也就会减少一些争论”，国家发展和改革委员会对外经济研究所国际合作室主任张建平这样对《经济》记者分析。

内部积弊已久

只不过，认为英国离开欧盟改革就会顺风顺水的观点，也是大错特错的。欧盟改革推进难题的根本在于欧盟而非英国，不然，匈牙利、波兰等四国又怎么会将英国的离开归咎于欧盟一方？尽管英国脱欧公投结果是各种势力拉锯和阴差阳错的综合，欧盟内部弊端积压已久也是不可辩驳的事实。

先有欧洲经济共同体，再有欧盟，然后才有欧元区，不难看出，欧洲一体化的进程总是从经济合作着手，求同存异。因此，即便英国在很多事项上都无法赞同欧盟，它在欧盟成立后迟疑很久最终还是加入了这个超前的国际组织。为什么？因为好处多多。成为欧盟一员，英国不仅能利用削减关税政策大幅降低贸易成本，还顺带提升与其他成员国的进出口总额，而原本就具备金融优势的伦敦，也在欧盟内拥有了更广阔、平坦的市场。

只可惜，英国与欧盟并未真正“相爱”，同床异梦在危难时刻最为明显，比如欧债危机中，英国几乎置身事外。法国图卢兹第一大学国际关系在读博士夏国涵认为，这场危机不仅暴露了英国的本心，也揭示了欧盟的一大隐患——经贸统一，货币统一但财政不统一。换言之，“欧盟国家可以共富贵，无法共患难”。

不仅实体上积重难返，程序上也不例外。张建平多次向《经济》记者强调，欧洲人太过热爱民主，虽然民主值得推崇，有时也可以成为障碍。

他说：“久议不决是欧盟的特点，几乎所有事情都要征求所有方面的观点，最后也不一定有结论，黄花菜都凉了还在争论，效率很低”。此外，欧盟总部所在地布鲁塞尔也并不存在一个傲视群雄的中央权力机关，某项议程，就算在欧盟层面通过，也有可能被成员国内部权力机构否决，从而难以得到执行。

还有一点不得不提，英国举行退欧公投之前，欧盟28个成员国分布在欧洲大陆各地，对欧盟不满的并非只有英国。面对《经济》记者的提问，上海社会科学院欧盟研究中心主任、研究员徐明棋指出，中东欧国家与西欧国家在体制上存在巨大差异，在西欧国家主导的欧盟内，中东欧国家对不少一体化政策并不满意。

“最初，中东欧国家希望获得欧盟这样一个大市场，顺便可以得到欧盟内部强大国家的支持和体制上的优惠政策。但是，欧债危机、乌克兰危机、恐怖主义危机和难民危机依次袭来，中东欧国家越来越注意到，处理上述问题时，这些国家和西欧国家面临的挑战是不同的，理念上也有分歧。如今，在中国‘一带一路战略带领下，这些国家开始‘向东看，注意到东方的机会，对欧盟的不满也日益明显”。

损失已现，不满凸显

尽管英国还没有启动退欧程序，眼下讨论经济损失稍显早，但作为欧盟原经济支柱之一，英国做法的示范效应却不容小觑。上海复旦大学欧洲问题研究中心主任丁纯指出：“英国退欧将打击欧洲市场的信心进而对欧洲经济发展产生负面影响，从而强化疑欧主义的民意基础”。

公投结束后不足40天，法国国民阵线党魁勒庞和荷兰自由党党魁基尔特·威尔德斯已分别公开宣布将推动本国退欧公投作为其2017年大选的竞选承诺。丹麦联合政府的重要成员、丹麦人民党也宣布要推动一次关于丹麦脱离欧盟的公投，以减轻成员国身份对该国的约束。不仅如此，匈牙利也提出要就难民分摊等问题举行全民公投，而以波兰为首的东欧国家已宣布希望同英国保持紧密的经济、移民联系。目前，英国新任首相梅已访问斯洛文尼亚和波兰，希望在英国与欧盟的谈判中寻求斯、波两国对英国的支持。

经济层面上，丁纯认为随着时间推移，负面影响会逐步显现。他告诉《经济》记者：“从资本市场的反应来看，欧盟主要国家的股市表现基本收复了退欧冲击造成的暴跌，表明此事并未给欧洲市场带来根本性改变，边际影响也逐渐弱化”。

不过，英国的离开对欧洲经济，特别是与英国经济联系紧密的成员国经济造成信心冲击。英镑下跌已成事实，彭博经济学家调查显示，未来两年，欧洲经济增长预期下降了0.5个百分点，欧盟各国、英国的经济增长预期都被下调，其中爱尔兰最甚，被下调0.85个百分点。

一句话，欧盟如今面临内忧外患。英国的离开，被欧盟领导人称为改革的“叫醒闹铃”。原本英国退出欧盟的理由，比如对欧盟集权化倾向和官僚主义的不满、对欧盟经济举措、移民政策和难民政策的不满，在其他27个国家中也广泛存在。

围绕难民的分配与安置，欧盟成员国之间，除了德国和瑞典外，很多都反对强行分摊，尤其波兰、捷克、匈牙利和斯洛伐克，各国之间的冲突也因而愈演愈烈。曾经，德国作为欧盟“老大”，是处理难民问题的引导者，如今，该国内部分歧也在加剧。关于权利分配问题，欧盟中的边缘国家试图增强自己在欧盟重要问题上的决策权和影响力，中东欧国家与欧盟主要国家在地缘政治、经济和能源安全等诸多问题上的利益冲突也不断出现。

“更糟糕的是，在欧盟未来发展方向问题上，欧盟领导层对改革目标是趋向更加深化一体化还是像各国放权也存在严重分歧。欧盟当前面临的困难使得各国民众对以国家为主体的邦联主义的支持不断高涨，对高度一体化的联邦化的怀疑不断加深”，丁纯这样分析。

分层化发展

改革只是时间问题，核心在于改哪里？怎么改？

白明认为，欧盟成员国可以分为3类：主动维护欧盟一体化的国家，想要离开欧盟的国家和希望赖着不走的国家。在他看来，改革需要从第三类成员国入手。

“第三类国家，最初不少是勉强加入欧盟或欧元区的，结果被欧债危机打回原形，这些国家需要抓紧时间恢复经济增长，还需要及时调整国民对生活品质的预期”。他指出，有些国家经历危机之后，已经资不抵债、竞争力急剧下减，但社会福利却还很高。俗话说，扶上马送一程，但终究要自己走接下来的路，这些成员国不能一直依靠欧盟层面和其他成员国的贷款、救助存活。

此外，欧盟需要打造新红利。白明强调，曾经欧盟这个大市场是所有成员国的红利，如今对它的探求已经告一段落，接下来，欧盟应加强与外部机制的对接，提高对其他市场的接受程度。

徐明棋则强调，无论是哪个领域、哪个层面，欧盟今后的改革可能呈现分层趋势。“一方面，在已经达成协议的领域，欧盟不会退步，比如里斯本条约一定会继续执行。另一方面，在社会保障和就业等领域，布鲁塞尔想要继续深度执行一体化会变得更加困难”。

他解释说，在很长时间里，以德国为首的欧盟内西欧国家一致认为，其他国家进入欧盟就要向西欧制度靠拢，主动进行制度自我革新。但是目前，欧盟经济整体下行，虽然德国稍好，也难以单独支撑欧盟，其对欧盟层面的财政贡献也不得不受到限制，更何况曾同为欧盟经济支柱之一的英国还要离开了。

问题是明摆着的，既然达成共识越来越难，反倒不如改革议程规则，从“一致同意”转向“部分同意”。比如，欧盟最初的6个核心成员国——法国、德国、意大利、荷兰、比利时和卢森堡，可以对某项争议较大的事项小范围示范执行，而不再像从前那样一票否决。对成员国国内的工资待遇、工作日等细致要求，不要强制干预而是留给成员国自主决定权，在一定程度上“放权”。

徐明棋还透露，按照原计划，欧盟原本希望接下来可以在国防和外交上建立统一制度，如今英国要离开，计划赶不上变化，恐怕短期内难再继续，“欧盟成员国对北约的依赖程度以及中东欧国家和西欧国家对此事的态度分歧太大，现在几乎没有推进的可能”。

回到最初的问题：欧盟放权后还是欧盟，只要保证执行三大生产要素，即人员、货物与资金自由流动，保证不削减地尊重里斯本条约，欧盟成员国享有更多决定权或许也不是坏事。