公共场所的隐私权保护——以公共场所的视频监控为例

2016-10-10 07:47:56曹静

常州工学院学报(社科版) 2016年4期

关键词：公共场所隐私权监控

曹静

(福建师范大学法学院，福建福州350108)

公共场所的隐私权保护
——以公共场所的视频监控为例

曹静

(福建师范大学法学院，福建福州350108)

在公共场所进行视频监控有利于保障社会公共安全、维护社会秩序、打击犯罪行为，但同时监控信息的滥用等，在一定程度上给公民的生活造成了困扰，甚至侵犯了公民的隐私权。为了衡平公共利益与私人权利的关系，应对视频监控设施安装、监控结果的运用、私人权利的救济等方面进行制度完善。

公共场所；隐私权；视频监控

2006年，成都某高校组织全校师生收看《校园不文明现象》短片，影片中有一段时间很长的接吻画面，男女主角魏某和小云被同学们当场认出并且嘲笑。这一事件给魏某和小云造成了巨大的精神压力。为此，两人以学校侵权为由向法院提起诉讼，引发了激烈的讨论①。随着科学技术的发展，视频监控进入了人们的生活空间。党政机关、金融机构等重要场所，宾馆酒店等公共场所，十字路口等交通要道，居民生活小区等相对私人的场所无不安装了视频监控设备。安装视频监控的主体范围不断扩大，从原先的行政机关，衍生到单位、企业，甚至是个人。但是对视频监控的安装程序，却从原先的严格限制，转变为现在的几近自由。这般转变在为社会管理与司法带来便利的同时，也对公民的隐私权保护造成了严重的威胁，由此引发了许多隐私权纠纷。在视频监控运用日渐普及的背景下，规范视频监控设施的安装、使用，对于衡平公共秩序维护与公民隐私权保护的关系，无疑具有重要的理论与实践意义。

一、视频监控之现状

(一)视频监控乱象无处不在

2004年开始，全国各地开始加强城市治安防控系统科技化。北京、上海等城市作为试点城市首先启动了创建第一批科技强警示范城市工作。全国各地着力构建城市治安防控体系。在这个体系中，公共场所安装摄像头成为了社会管理最核心的手段。2005年北京市已经安装了5 000个摄像头用于社会治安。奥运会前夕，公共场所安装的摄像头已经达到26.5万个，目前这一数量已经达到40万个，覆盖了全市重要公共场所、主要交通道路和单位②，而这一数据仍在增长。上海市教委也要求上海高校校园监控系统全面高清化，并列出了时间进度表：至2016年末，全市所有高校全部实现高清摄像机视频监控③。南京市各重点单位、新建小区、高校、大型商场、体育馆的电子监控系统已经达到100%，摄像头几乎覆盖了所有公共处所和人流密集的区域。

我国的行政机关，是依据宪法和法律赋予的行政管理权开展日常工作的。其工作职责和范围对社会生活产生巨大的影响。视频监控的使用，更是为行政机关的工作带来了极大的便利。例如，据统计，目前河南省周口市行政效能视频监控系统已全部实现联网运行，覆盖了市、县、乡三级10个行政服务中心，44个分中心，65个乡镇，共建立865个视频监控点，实现无盲区、多角度的实时监控④。此外，各类酒店为了方便管理，预防因住店旅客财物丢失而产生的纠纷，大多在每层的楼道、电梯、餐厅以及大堂安装了视频监控。而现在新建的居民小区，为了保护业主的安全，预防各类侵害小区居民人身权、财产权行为的发生，物业公司大多在每座居民楼道、电梯以及外墙上安装了电子监控设备。

(二)视频监控运行欠缺规范制度

1.从安装到信息采集的利用与管理缺乏规范性

对于监控设备的安装，我国目前没有统一的立法，因此对于安装视频监控设备的主体没有限制。同时由于监控设备价格不高，监控设备的安装泛滥，任何主体基于自身利益的需要都能在任何场合肆意安装视频监控，例如小区、政府机关、沿街商户和各大百货商场等。这些监控视频的安装主体缺乏统一管理和规范，导致了公共场所视频监控侵权的事件时常发生，公民的隐私权受到侵害却很难维权。首先，政府在公开信息的时候，应当出于公共利益或者履行社会管理职能的需要，对所收集的公民个人信息妥善保存和利用。但是往往在实践中，由于政府机关工作人员对于监控系统获得的信息管理不当，职责不明，因此管理混乱，违规操作现象不断，公民个人信息泄露严重。其次，对于安装电子监控的主体没有任何的限制，电子监控设备广泛普及，安装场所包括商场、小区、学校以及企事业单位等。例如上海发生的全国首例诉母校侵权的案件⑤，虽然最终学生败诉，但是这也引起了人们对于视频监控资料能否规范使用的思考。

2.监管力度不够

目前我国对于公共场所视频监控设备的监管，基本都是以安装主体自身管理为主，缺乏行政部门的监督。2006年颁布的《娱乐场所管理条例》⑥，也只是规定了该行政法规规制的对象仅为娱乐场所，对于不允许安装监控设备的地点未做规定。各地出台的地方政府规章一般都侧重强调对视频监控设备的建设，很少关注个人隐私保护。我国目前没有专门针对公共场所电子监控的行政监管部门，在行政法规和部门规章中也只是比较笼统地规定了公安部门为监管部门，但是却没有详细的监管职责，实践中几乎不可操作，更谈不上任何的监督。在实践中公安机关主要的职责在于打击犯罪分子，保证公民的生活安全，工作繁重，无充足的警力承担对视频监控的监管。

(三)公共场所安装视频监控的立法现状

公民隐私权，是指“公民享有的私人生活安宁与私人信息依法受到保护”⑦。当前，我国公民隐私权保护滞后，导致在公共场所隐私权保护方面欠缺全国性的统一立法。在民法方面，2009年颁布的《侵权责任法》将隐私权列入保护范围，但是并未对其做出进一步明确规定，更没有涉及公共场所视频监控下的隐私权保护问题。刑法方面，也未直接涉及公共场所隐私权侵害及其保护。鉴于全国统一立法的欠缺，我国地方立法已经发布了一些专门规制公共场所视频监控的规章⑧。但是这些地方政府规章法律效力比较低，并且只针对地区现象进行规定，对公民隐私权的保护无法形成一个完整的保护体系，在实践中达不到有效的保护效果。由于缺乏统一明确的公共场所安装视频监控的法律规定，安装管理处于无人问津的空白状态，任何人、任何地点都能肆意安装，使得公民的隐私权更容易受到侵害。

二、公共场所是否存在隐私权

传统隐私权的观念认为隐私只存在于私人空间，个人一旦进入了公共场所，就被视作对隐私的放弃。传统观念认为由于缺乏合理的隐私期待，因此在公共场所不存在个人隐私，即“隐私止步于屋门之前”的规则⑨。那么，公民在公共场合下是否享有隐私权呢？随着社会以及科技的进步，尤其是各类高科技产品的广泛应用，传统的隐私权受到了极大的挑战，隐私权已经不仅仅局限于私人住宅，人们在公共场所也存在合理的隐私权期待，也享有一定的隐私权。理由在于：

第一，人们在公共场合公开的只是个性化层面的隐私。德国法学家拉伦茨认为隐私利益分为三个层次：核心的隐私、私密层面和个性化层面。而人们在对外交往中，只愿意向社会展示个性化层面，即最外层的隐私⑩。而核心的隐私，包括个人思想，个人在公共场所查看邮箱、阅读手机信息等内容，人们是不愿意将之公诸于众的，这时隐私权既未被权利人放弃，也未被法律剥夺。例如，我们在公共场所进行私人对话，公开的只是对话的行为，而并没有打算公开对话的内容。

第二，某些公共场所仍然存在相对的私人空间。虽然大部分公共场所，任何人都可以自由出入，属于不特定人共同享有的范围，但是当特定人使用时，其不希望个人隐私完全暴露在公众或者他人的视野之下。在这样的场所里，就存在对于隐私的合理期待。比如个人使用公共厕所时，就不允许他人安装摄像头等。对于公开的隐私，当事人并没有放弃全部的隐私权。例如2007年发生的“上海地铁热吻事件”，一对情侣在地铁站口热情拥吻，他们愿意将自己的个人隐私向经过该地铁站口的人群公开，也就是表示他们对这部分人放弃自己在这方面的隐私权，但是这并不表示他们愿意其他人对此进行偷拍，上传至网络，向社会所有成员公开。

三、视频监控下的价值冲突

(一)视频监控对公共秩序的促进作用

1.提高效率

在公共场所设置监控设备，能够完整地记录整个场所的情况，同时将监控所在点的信息显示并进行整合，从而直观地展示该场所的全部状况，随时进行回放和检索录像文件。交通管理部门能够通过网络远程监控各个交通要道上的车辆及路况，监督违反交通法规的人以及对路况进行及时跟踪。同时，视频监控也能在灾害救援中发挥巨大的作用。

2.预防威慑犯罪

视频监控设备在侦查实践中的功能日益明显，对于预防潜在违法犯罪具有一定的威慑作用。公安机关能够借助视频监控，对犯罪嫌疑人进行动态跟踪，预先发现是否存在犯罪征兆，从而更快更准确地锁定犯罪嫌疑人，对其可能实施的犯罪活动予以合法控制，实现防止或者制止犯罪的目的。同时，视频回放有助于查明犯罪事实，并能作为诉讼中的有力证据。由于视频监控的存在，犯罪分子在精神上承受着巨大的压力，不敢轻举妄动。因此，视频监控会削弱犯罪分子的犯罪意志，甚至使其最终放弃犯罪行为。

(二)电子监控对个人隐私造成的威胁

1．私人信息的过度暴露

公共场所的视频监控设备有长时段、全方位的特征，可以24小时不间断地进行实时监控，密切关注人们的一举一动，并且将采集到的信息保存下来。每个人都不可避免地要进入公共场所，只要监控者愿意则可以保留行为人的整个活动过程，甚至将行为人的信息录入数据库。在这样的环境下，个人私人秘密被完全暴露在了任何人的面前，有些人为了自己的私欲而非法使用录制的电子数据，对公民个人隐私权造成了严重的侵害。

2.管理缺失造成个人信息的泄露

3.扰乱公民私生活安宁

四、公共场所视频监控的制度完善

(一)建立统一的法律制度

(二)严格限制安装主体的范围

由于目前我国实践中的法律缺失，对于公共场所安装视频监控设备的主体缺少统一规定，安装视频监控出现了混乱局面。因此立法上应当明确安装监控主体的资格和范围，并且进行严格的审批和监管。笔者认为有三类主体能够安装视频监控设备：

第二类主体是经过国家专门机关授权的具有公共管理职能的组织。医院、学校、银行等与社会公共利益直接发生联系的具有公共职能的组织，应当经申请，由有关机关根据法律进行专门授权，取得安装视频监控的许可权。不能超越自己的职权范围任意安装，应建立相应的登记备案制度，由公安机关统一进行管理。

第三类主体是经过国家专门机关严格审批的获得安装许可的个体。此处的个人应当包括自然人、法人和其他组织。由于大型商场、电影院、住宅小区等具有特殊性，涉及的个人隐私面范围广，因此在授权这类特殊主体安装许可的时候，应当建立相应的监督制度配套实行，例如设立申请登记制度，对于个人所提交的申请进行全面审查，确有必要的情况下颁发安装许可，对于违反规定违章安装的视频监控设备，予以拆除并处罚。

(三)明确监管主体

监管主体是指对于公共场所安装的视频监控设备具有审批、管理、监督职能的部门。通过立法确定公共场所安装视频监控设备的审批、管理、监督部门，公安机关对审批和监督负主要责任。由于我国幅员辽阔，公共场所安装电子设备的数量很大，如果在管理环节全部由公安机关负责，在实际操作中会出现人力、物力以及费用紧张的情况。因此，在管理的环节，应当由公安机关和经国家专门机关授权的具有公共职能的组织，各自管理自己所获取的视频监控信息。但是由于具有公共职能的组织行使的是法律授予的权利，因此公安机关对于后者所搜集的资料应当有最终的管理权和处置权。

(四)规范监控资料管理制度

视频监控设备将其在公共场所搜集到的信息储存起来，有关机关在社会管理以及侦查活动中，能够通过这些信息查明事实真相，更好地维护社会秩序。而有关机关对于这些资料应当进行妥善管理。因此，在监控资料管理方面应注意以下几点。

注释：

①玖玛草：《关于电子监控侵犯公民隐私权的案例分析》，兰州大学硕士学位论文，2011年，第3-4页。

②易明灯：《北京公共摄像头达40万个覆盖主要道路商场银行》，《北京日报》，2010年4月22日。

③《被直播的中国：监控摄像头数量每年增长20%》，http://news.sohu.com/20130819/n384483321_2.shtml。

④《周口市865个行政效能视频监控点联网覆盖》，http://news.hexun.com/2013-09-12/157962114.html。

⑤2003年我国出现首例学生起诉母校隐私权侵权案件。上海的魏某和小云在学校组织收看的《校园不文明现象》视频中，发现有很长时间画面停留在两人接吻的场景上面，他们被同学们当场认出并且嘲笑，这给两人精神上造成了巨大的压力。两人进入大学以后，以学校侵权为由向法院提起诉讼。

⑥《公安机关办理刑事案件程序规定》第五十二条：“公安机关向有关单位和个人收集、调取证据时，应当告知其必须如实提供证据。对于涉及国家秘密的证据以及获取犯罪证据的技术侦查措施，应当保守秘密。凡是伪造证据、隐匿证据或者毁灭证据的，都必须受法律追究。”第五十三条：“公安机关向有关单位和个人调取实物证据，应当经县级以上公安机关负责人批准，开具《调取证据通知书》。被调取单位、个人应当在通知书上盖章或者签名，拒绝盖章或者签名的，公安机关应当注明。”

⑦张新宝：《隐私权的法律保护》，群众出版社，1997年，第21页。

⑧《娱乐场所管理条例》规定：“歌舞娱乐场所应当按照国务院公安部门的规定在营业场所的出入口、主要通道安装闭路电视监控设备。”

⑨相关规章包括《北京市公共安全图像信息系统管理办法》《广州市公共安全视频系统管理规定》《重庆市社会公共安全视频图像信息系统管理办法》《辽宁省公共安全视频图像信息系统管理办法》等。

⑩傅强、刘雨航：《公共场所隐私权法律保护研究——以公共场所摄像头的管理为视角》，《北京科技大学学报(社会科学版)》，2011年第4期，第103-104页。