论重大行政决策风险评估制度之构建

王燕霞

（中共河北省委党校 政策法律教研部，河北 石家庄 050061）



论重大行政决策风险评估制度之构建

王燕霞

（中共河北省委党校 政策法律教研部，河北 石家庄 050061）

［摘要］党的十八届四中全会通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出，风险评估是重大行政决策的法定必经程序。本文围绕着重大行政决策概念和范围的界定、行政决策评估应当包括的风险内容以及建立重大行政决策风险评估制度应遵循的基本原则进行了阐述，并在此基础上提出河北省行政决策风险评估制度建构的具体建议，即河北省应制定地方性法规，确定重大行政决策风险评估的制度框架、建立风险评估多元主体参与制度、风险评估程序制度、信息公开制度和问责制度等。

［关键词］风险评估；重大行政决策；社会稳定

法学、民商法学。

自1950年美国学者加拉格尔首次提出“风险管理”概念后，风险管理的研究快速发展，逐步形成了一整套框架体系。20世纪70年代以来，为了提高公共政策的质量、有效规避和化解可能引起的社会风险，以美国为首的一些西方国家纷纷创新风险管理的改革与实践，在公共政策制定与实施过程中，开始引入社会影响评价制度，对政府决策可能会引起的社会风险进行科学评估，［1］产生了一系列有效处置风险的措施及成功案例。

中国自21世纪以来已经处在由传统社会向现代社会转型阶段，应当说已经进入高风险社会。在实践中，重大公共政策和改革措施，包括重大工程项目的实施等，牵动了改革、发展和稳定大局，各地PX项目事件，如发生在天津滨海新区的爆炸事故等，促使政府必须增强风险意识，高度关注各类风险，科学管理处置风险。

党中央国务院大力倡导重大决策风险评估。十八大报告提出：加强和创新社会管理，建立健全重大决策社会稳定风险评估机制；党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“健全重大决策社会稳定风险评估机制。”2012年国务院发布《关于建立健全重大决策社会稳定风险评估机制的指导意见（试行）的通知》，明确了风险评估的范围和内容、评估责任主体、评估程序和要求等。［4］随后，许多地方开展了关于稳评机制的规范化、法治化治理探索。但总体而言，重大决策社会稳定风险评估这项制度，仅将稳评作为维稳的一种手段，并没有从社会管理创新的高度来设计该制度，而且，对于重大行政决策可能引起的公共财政等其他风险也没有涉及，这正是本文研究的意义所在。

一、重大行政决策的概念与范围

行政决策是指国家行政机关及其工作人员为履行行政职能，根据一定的情况和条件，系统地分析主客观条件，为了达到预定的目标，对所要解决的问题或处理的事务做出决策的过程，包括行动设计和方案抉择的过程。重大行政决策并非一个性质明确的法律概念。在各地关于社会稳定风险评估的具体办法中，对于何为重大决策，各地在确定重大行政决策事项标准时，主要以《国务院工作规则》第22条规定的中央重大行政决策的表述为参照，即国民经济和社会发展计划及国家预算、重大规划、宏观调控以及改革开放的重大政策措施、国家和社会管理重要事务、法律议案和行政法规等，重点是从行政决策的影响范围和程度来把握的。

本文认为河北省对于重大行政决策可以采取“定义+正面列举+否定排除”的立法模式，从而尽量精确地勾勒出重大决策的范围。可以将重大行政决策概括定义为：“指行政机关为履行行政管理职能，对事关行政区域内经济社会发展全局的，或者与公民、法人和其他组织利益密切相关的重大事项改革方案等做出的决定。”［4］

明确列举涉及本区域经济社会发展全局、社会涉及面广、与人民群众利益密切相关的行政决策事项，如规划和计划类事项，重大的政府规章草案、财政资金安排、国有资产处置类事项；资源开发、保护类事项；行政机关机构改革和人员管理类事项；体制改革类事项；城乡建设、社会管理和公共服务类事项以及应急类事项等。［2］有两类重大行政决策事项应予排除，一是对于有关突发事件应对的重大行政决策事项范围，《中华人民共和国突发事件应对法》已经做出相应规定的；二是《中华人民共和国立法法》等有关法律、相关法规、政府规章和规范性文件的制定程序已经做出专门规定的。

通过清晰地界定“重大行政决策”的范围并将其法定化，来增强社会风险评估的适用效力，做到“重大必评”。

二、重大行政决策评估的风险内容

重大行政决策需要评估的风险主要包括：公共财政风险、社会稳定风险和环境生态风险。

公共财政风险评估，主要是分析公共财政的承受能力。目前来看，对于牵涉到公共财政资金支出的重大行政决策，进行风险评估非常必要。目前我国地方政府债务至少在1万亿元以上，负债过高是一个不争的事实。地方政府为了多出政绩，热衷于追求GDP，不惜大规模举债，其中很多债务存在违规和违约风险。公共财政风险评估可以有效控制政府负债及可能造成的公共财政损失。

社会稳定风险评估，主要是对重大决策事项可能影响社会稳定的指标做定性分析。这些年，因土地征收、房屋拆迁、非法集资、拖欠工资和环境污染等引起的群体性事件屡有发生。因此，对重大行政决策是否引发不稳定事件有必要进行评估。评估的重点在于是否会影响到相关利益群体基本的生存与保障；是否会引起社会分配不公进而使得公众形成强烈的被剥夺感等心理感受。

环境生态风险，就是指行政决策对生态环境可能造成的损害。环境风险评估已经有相应的法律依据。2003年9月1日起施行的《中华人民共和国环境影响评价法》明确规定，在中华人民共和国领域和中华人民共和国管辖的其他海域内建设对环境有影响的项目，包括规划可能造成的环境影响、建设项目可能造成的环境影响，应当依照本法进行环境影响评价。对于重大行政决策包括规划和项目的批准，可能对环境造成损害的，必须依据该法的规定和程序进行环境生态的风险评估。

三、重大行政决策风险评估制度应遵循的基本原则

风险意味着确定性的消失，要求行政权力的行使能够有更多的公开化、更多的民众参与，也即重大行政决策需要在公共利益和私人利益之间进行平衡才能体现其正当性。对于科学的行政决策风险评估制度之建构，应遵循以下基本原则。

（一）信息公开原则

信息公开原则是指行政决策风险评估主体、评估的程序、风险评估的意见、风险决策方案及其理由都应该无条件、不设置障碍地向公众公开，并纳入政府信息公开的范畴。风险评估的公开与否，直接决定公众及利益相关方对涉及自身重大权益的行政决策能否真正参与。但是，行政决策风险评估的公开，并不意味着所有的评估行为都要公开。一般来说，环境生态风险和公共财政风险的评估报告必须公开，但属于政治风险的社会稳定风险评估报告，现阶段而言，为稳妥起见，行政机关可以自行决定是否公开。当然，涉及国家秘密的行政决策的风险评估不在公开之列。

（二）公众参与原则

指权利受到或可能受到行政决策执行影响的“利益相关者”有权以平等的身份参与到风险评估过程中来，并对风险评估结果的形成发挥实质性影响。通过为利益相关人提供沟通平台，使其参与磋商谈判，充分表达意见并被采纳，得出的结论更加客观全面，而且有助于决策的合理化、科学化，同时也有助于帮助公众提高对决策的认同度。风险本身既是客观存在，更多的是主观感受，风险评估需要专家意见给出科学客观的判断，同时也需要公众认可。特别是社会稳定类风险，尤其体现人的主观感受，更要广开言路，真正地倾听和吸纳政策目标公众的意见。

（三）无偏私原则

要求评估主体处于中立、超然、不偏不倚的地位，即任何人不能成为自己案件的法官。对于风险的定性和定量分析、风险评价，基于事实做出判断，不能掺杂价值判断和政治倾向。基于这一原则，行政决策风险评估制度要求评估主体与决策主体相分离，独立运作，以使评估主体不会轻易被利益集团或权力主体所操纵，确保评估结果的客观独立性和政府风险决策的科学性。风险评估机构独立运作原则并不否定行政首长负责制，风险决策权和风险监控方案的确定，最后仍然掌握在行政首长手中。

（四）比例原则

比例原则被奉为行政法的帝王条款，这一原则同样应成为行政决策风险评估应当遵循的基本原则。风险评估并不意味着只要决策牵涉到风险政府就应该裹足不前，风险评估的任务是设计出以最小的成本、最少的费用支出来获得最大的风险管理效益的方案。常规性的政府政策风险评估可能只需要简单的定性分析，而无须过分的程式化。选取何种风险评估方式、采取何种风险应对手段，应该量力而行，在管理手段上也应该注意基本的财政约束。［3］

四、河北省行政决策风险评估具体制度之建构

（一）应制定地方性法规，确定重大行政决策风险评估的制度框架

国务院《关于加强法治政府建设的意见》和国务院《关于落实重点工作部门分工的意见》对加强行政决策社会稳定风险工作做出了原则性的政策指导，但是仅限于社会稳定风险。河北省出台的《河北省关于重大事项社会稳定风险评估的实施意见》和《河北省重大固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法》等规范性文件，初步确立了社会稳定风险评估的基本框架，但是对重大行政决策公共财政风险评估和环境风险评估均无涉及，仅仅是满足推进重大决策社会稳定风险评估工作的现实需要，从内容上看仍显粗疏。

党的十八届四中全会通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》已明确提出风险评估是重大行政决策的法定必经程序。因此，通过地方立法将风险评估上升为法定程序，是河北省落实改革措施的重要任务。因而，河北省有必要通过制定地方性法规的形式对有关的制度加以细化，明确规定在重大事项、重大投资决策时应进行风险评估的规定，明确应进行评估的事项或投资项目的范围、主体、评估内容、评估程序、评估方式、法律责任等问题，将整个重大行政决策风险评估置于法治轨道，使风险评估可以按照法律和制度要求经常化、有序化地开展。

重大行政决策风险评估的地方性法规从内容上看主要是程序方面的规定，而且也只能通过程序规范进行风险评估。因为在现代风险社会条件下，我们唯一可以确定的是风险无处不在，但是风险的最大特性就是其不确定性，那种试图通过预测各种风险的存在、预先制定详尽的法律规范来防范或规避政府决策风险的想法不切实际，也是不可能实现的。在法律不具有充分的可提供内容上指导的原则之处，只能找程序性的出路和合作性解决方案，［4］通过正当法律程序实现风险决策的可接受性。因此，立法的重点是设计重大行政决策风险评估的程序，通过程序约束决策者的权力行使，进行理性决策。立法不是简单的使之常态化，而是应使之责任化，促进、保障、引导和制约社会风险评估的应用，最大限度地保障评估主体、内容、过程和评估结论应用的规范性和有效性。

（二）构建风险评估多元主体制度

为了提高风险评估的客观性、科学性，我们要构建多元主体参与的风险评估制度。参与风险评估的主体包括决策的实施者、专业院校和研究机构以及决策利益相关方。

河北省现行的行政决策风险评估制度多以社会稳定风险评估为范本，是将决策主体与评估主体一并糅合到风险评估中，采取“谁决策、谁评估、谁负责”的评估原则。风险评估的主体自己评自己，重大决策的制定者和执行者，或者是项目建设单位及其行政主管部门同时也是风评主体。由于涉及自身利益，在评估中很难做到客观公正，对论据的收集甚至有意偏颇，最终做出自己想要的结论。我们看到，尽管各地的“稳评办法”都要求行政决策主体和评估主体相分离，有的甚至还特意要求引入第三方评估，但实际上整个评估过程都是由政府部门主导和掌控，即使专业研究机构与学术团体被指定为评估主体，也常常会接受政府部门的暗示，偏离公正性；利益相关群体很难具备意见表达的渠道，发表自己的意见。因此，亟须构建多元主体参与、决策主体与评估主体分离的制度。

构建风险评估多元主体制度的具体办法是：评估主体由政府决策机构、专业风险评估机构、专业研究机构、利益相关方等多元主体组成。将评估的责任主体和执行主体分开，明确规定政府决策机构是风险评估的责任主体，对评估工作负有组织、协调、督查等职责，将具体的评估工作委托给独立的第三方完成。第三方包括科研院校、学术团体和专业风险评估机构。第三方能够以其特有的独立性、专业性和权威性，排除政绩冲动、部门利益等因素的干扰，对评估事项所存在的风险进行理性分析和科学预测。受重大决策影响的公众也即利益相关方作为风险评估主体参与评估，有助于评估的科学性、合理性和合法性。第三方评估机构作为评估执行主体，对风险评估结果本身的科学性承担责任，但是不负责决策。评估的决策主体（各级政府决策部门）从第三方提供的风险评估结果出发，审慎独立做出决策，并只对重大决策的结果负责，而不再对风险评估的结果负责。这样，评估执行主体和决策部门得以各司其职、各担其责，通过明确责任保证风险评估的科学性。［5］

为了解决政府主导甚至包揽风险评估造成的内部评估、自我评估的弊端，可以考虑构建地方人大及其常委会主导评估的决策主体与评估主体分离制度。所谓地方人大常委会主导风险评估，即由地方人大常委会负责设置议程、下达评估任务以及对评估过程加以全程监督。由人大及其常委会主导风险评估是人大对于重大行政决策实施监督的职能所在，也可以规避政府出于自身既得利益而产生的盲点。

（三）构建风险评估程序制度

1.风险评估启动程序。重大行政决策风险评估程序的启动分为主动启动和被动启动。政府有关部门根据风险发生可能性和相关法律规定主动启动风险评估程序，属于主动启动。利益相关群体、普通公众、非政府组织等基于自身利益诉求或维护公共利益目的需要，都可以向有关部门提出风险评估的建议。决策部门认定确有必要进行评估，应当及时启动风险评估程序，属于被动启动。对民众和社会团体提出的风险评估建议，相关部门应具体问题具体分析，决定不予评估的，必须说明理由和提供依据。

2.风险评估识别程序。风险识别是重大决策社会稳定风险评估程序的基础。有关机构（决策起草机构、综合性风险评估机构、决策审查机构等）对未来的行政决策是否存在风险，如果存在风险，可能存在哪些风险进行初步判断。

3.专家评议程序。在风险识别的基础上，引入专家评议程序，由相关领域的风险评估专家，根据自身所掌握的专业知识和经验积累，提出风险评估的备选方案，并进行初步的分析和判断。为了保证程序的公正和评估的科学性，应当建立专家回避制度和同行评议制度，以增强评估结果的科学性。

4.公众代表评议程序。即由各类利益相关公众根据自己的认识和判断，对风险评估专家提供的方案可能的后果或影响进行讨论和评价，提出自己的意见，影响行政决策的进程。这一程序设计的主要目的在于增强公众参与的有效性，通过不断的“商谈”，为公众提供一个实质性的参与机会。为此，应当着重建立和规范听证程序，确定公开强制听证的范围，明确听证代表的产生方法，以及对听证意见的处理等可操作性规定。［4］

5.网络舆论评估程序。网络舆论评估程序不是必经程序，只是在原有公众代表评议程序之外增加的任意程序：将涉及公民重大利益、备受公众关注的重大行政决策，在网上公布，在一定期间内促使评估主体吸收网络民意，提供了一个释放范围广泛的不确定风险的突破口。

6.风险评估报告程序。风险评估执行机构在吸收公众评议、网络民意基础上，最终确定重大决策风险评估报告，并将其提交给政府决策机构。

（四）建立风险评估的信息公开制度

重大行政决策社会风险评估中的信息公开制度包括：主体方面的公开，包括重大行政决策的决策主体和风险评估执行主体以及参与主体的公开；评估事项的公开和评估过程的公开，包括具体评估信息的公开，评估报告及其依据和实施情况的公开等。但涉及国家安全、商业秘密及个人隐私的情况除外。

（五）建立风险评估的问责制度

在明确职责划分的基础上加强问责制度建设，对风险评估执行不力、弄虚作假等行为导致重大决策严重失误造成重大损失、恶劣影响的，要严肃追究行政领导和相关责任人员的法律责任。具体而言，凡是风险评估没有发现问题，而重大行政决策执行以后发生风险事故的，风险评估执行主体及其责任人应当被追究责任。凡是风险评估发现了问题，却未被决策者所重视，仍然付诸实施而发生风险事故的，则应追究决策者的责任。在责任追究的方式上，针对行政问责事由、对象的不同，应该有不同的追究方式，对于承担责任的方式也应由法律做出明确规定。在责任追究方面应依照《关于实行党政领导干部问责制的暂行规定》和《公务员法》的规定，分别为警告、记过、记大过、降级、撤职、开除。

［参考文献］

［1］麻宝斌，杜平.风险社会中的决策科学与民主——以重大决策社会稳定风险评估为例的分析［J］.哈尔滨工业大学学报（社会科学版），2014（01）.

［2］许传玺，成协中.重大决策社会稳定风险评估的制度反思与理论建构［J］.北京社会科学，2013（03）.

［3］张景荪，颜九红.社会稳定风险评估机制法治化提升之路［J］.北京政法职业学院学报，2013（3）.

［4］张红显.重大决策社会稳定风险评估程序建设研究［J］.河南财经政法大学学报，2015（4）.

［5］张玉磊.多元主体评估模式：重大决策社会稳定风险评估机制的发展方向［J］.上海大学学报（社会科学版），2014 （11）.

［责编校对：彭澜］

［作者简介］王燕霞（1972—），女，河北石家庄人，中共河北省委党校政策法律教研部副教授，法学硕士。研究方向为行政

［中图分类号］D63

［文献标识码］A

［文章编号］1671-198X（2016）05-0039-05

［收稿日期］2016-03-22

Constructing the System of Risk Assessment of Major Administrative Decision Making

WANG Yan-xia
（Research Department of Policy&Law，Party School of Hebei Provincial Committee of C.P.C，Shijiazhuang 050061，China）

Abstract:The decision of the party“on the fourth Plenary Session of the 18th CPC Central Committee to pro⁃mote a number of major issues of the rule of law”has made it clear that the risk assessment is determined as a legal procedure for major administrative decisions.This paper focuses on the major administrative decisionmaking concept and definition，the content of risk assessment and the basic principles of the establishment of risk assessment system of major administrative decision-making.On this basis，it put forward specific recom⁃mendations to the construction of Hebei administrative decision-making risk assessment system，namely the province should formulate local regulations identify the major administrative decision-making risk assessment system framework，establish a risk evaluation subject plural participation system，risk assessment procedure system，information disclosure system and asked the accountability system.

Key Words:risk assessment；major administrative decision；social stability