国家级贫困县反贫困绩效比较及启示———基于云南绥江与湖北巴东县的比较

杨春燕，冯臣如，裴双婷

（武汉科技大学 文法与经济学院，湖北 武汉 430065）

国家级贫困县反贫困绩效比较及启示
———基于云南绥江与湖北巴东县的比较

杨春燕，冯臣如，裴双婷

（武汉科技大学 文法与经济学院，湖北 武汉 430065）

反贫困是国家扶贫开发的重点与难点。云南绥江县和湖北巴东县贫困现状有相似之处，但在扶贫方式、支农创富政策、反贫困绩效等方面仍有不同，本文建议反贫困应重视发展特色产业、建立扶贫动态进退机制、创新扶贫方式以及建立多方参与的联动机制等。

国家级贫困县；反贫困绩效；绥江县；巴东县

由于中央明确提出到2020年要在全国彻底消灭贫困，所以国家级贫困县的反贫困是重中之重。为了解贫困县农民真实情况，武汉科技大学暑期实践“为农服务”调研团队在2014、2015年分两次对云南绥江和湖北巴东两个国家级贫困县展开了调研。此次调研选择两县不同村落共472户农户展开问卷调查，并对农业局、财政局、村委会以及当地龙头企业等展开访谈。其中云南绥江县发放问卷260份（有效卷252份），在湖北巴东县发放问卷230份（有效卷220份），结合SPSS软件分析，经信度检验得出alpha=0.769，经效度检验得出KMO=0.730。本文比较两地反贫困绩效，意在总结国家级贫困县精准扶贫的经验及启示。

一、贫困现状比较

云南绥江县与湖北巴东县都属于国家级贫困县，云南省2015年贫困人口比重高达43%，在全国排第四；湖北贫困率为14%。两县虽有一些共性，但在农民人均收入、贫困程度以及公共服务均等化等方面也有一定差异。

1、收入状况比较

绥江县地处云贵高原，缺乏农业生产的先天资源优势，农民收入水平普遍偏低。巴东县地处武陵山区，主要以质量不高的旱地为主，农业生产条件也不足。调查显示，云南绥江县受访者家庭年人均纯收入低于2300元的占44.3%，而巴东县受访者占36.6%（如图1）。两地贫困对象不仅分布广，而且收入结构单一，扶贫任务艰巨。以巴东为例，高达72.06%的受访家庭收入主要来源于种植与养殖收益，来自外出打工及个体经营的比例不足12%（脱贫者这一比例达25%）。

图1　　两县受访农户家庭年人均纯收入比较

2、贫困程度比较

据2015年数据显示，作为“移民大县、基础弱县、经济小县、财政穷县”的绥江县贫困人口数达3.42万人，约占全县人口的21.38%。巴东县贫困人口约15.6万余人，约占全县人口的31.55%（见图2），且贫困县农民人均纯收入差距与全省平均水平的差距在不断拉大。绥江县位于山多坝少、坡陡谷深的山地地区，高山区贫困家庭脱贫难度大，反贫困成本高。

图2　两县2013—2015年贫困规模比较

3、享受公共服务情况比较

随着精准扶贫步伐加快，国家级贫困县享受的公共服务不断健全。例如：巴东截止2014年实施饮水安全项目113个，惠及5.42万人；实施通畅工程549公里、安保工程565公里，规范化管养农村公路2495公里；在全省率先启动了国家水土保持生态文明综合治理工程创建活动。与巴东相比，绥江县农业基础设施相对脆弱，农田水利及道路交通设施严重滞后。最近几年绥江县很重视中低产田地改造、水利设施配套、道路交通建设、沼气池建设等。

二、反贫困现状比较

1、扶贫方式比较

（1）低保扶贫。绥江县与巴东县都以低保扶贫作为主要扶贫方式，但两地的低保覆盖范围不尽相同。绥江县获得低保的农民较少，被调查者中仅12.7%的人享受到低保扶持；而巴东县受访者中就有31.3%的人获得低保。在低保扶贫的过程中，绥江县一政府单位几人负责一户，采取“挂钩到户”的形式，对贫困户进行帮扶；而巴东县侧重于贫困对象的技术识别上，通过对贫困群体的详细情况调查和收入来源及数据进行及时更新、筛选，从而进行精准帮扶。

（2）产业扶贫。以产业促发展是反贫困的重要战略。绥江县以“高原产业”为立足点，推行“支部+合作社+农户”的做法，建立产业型党支部，由党支部引领更多的群众加入到专业合作社，走抱团致富的发展之路，大力发展竹、李子、核桃等主导产业和优势产业。巴东县立足当地富硒资源，围绕“烟、茶、畜、果、药、菜”六大特色产业，特色农业已成为当地农民增收的主要来源。两县均重视对农民加强种植、蓄养等技术培训，以提高作物产量和牲畜存活率。相较而言，绥江县对特色村的扶持力度比对专业合作社扶持力度更大。巴东县对专业合作社的扶持力度较大，以“万亩乡镇千亩村”工程为载体，积极打造财政投入为主导、农民投入为主体和社会资本参与的特色产业投入机制。

（3）公共基础设施扶贫。公共基础设施建设是扶贫开发的基础，两县都十分重视将政府扶贫和社会扶贫相结合，通过集资来加强基础设施以及通信设备等方面的建设，但两地成效有别。绥江县因资金来源不足，交通成为制约经济发展的瓶颈，到目前为止仅1条国道进入县城，且农村道路以土路为主，交通十分不便，而巴东县2015年年初已基本实现村村通路。以水利建设为例，截止2014年，绥江县水利化程度为28.8%，水资源利用率为14.1%，工程蓄水量占平均径流量的9.5%，河道外用水开发率仅为6.3%，远远低于全国20%的平均水平，而巴东县实施饮水安全项目113个，惠及5.42万人，已完成54个村的农网改造升级。

从两地受访农民实际享受到的扶贫方式来看，还是以医疗、基础设施建设以及农业补贴等输血式扶贫方式为主，急需增强“造血”功能（见图3）。

图3　　两县受访农民享受的扶贫方式

2、支农创富政策比较

两地支农创富政策均重视结合实际情况，倾向于精准扶贫，重视对农村合作社及特色村的专项扶贫，重视农业产业化龙头企业的产业扶贫并对此实行政策倾斜，重视社会保障制度建设等，但两地扶贫政策实施重点与效果存在差异。

首先，政策制定的侧重点不同。虽然两地都重视产业扶贫，但绥江县注重产业链前端生产，而巴东县更注重产业市场的开拓，重视扶持农民自己创业脱贫，其举措比绥江县多，其“造血式”扶贫意识比绥江强（如图4）。

其次，政策宣传方式不同。绥江县主要采取村委会通知的方式，但对报纸杂志等媒体宣传方式普及不够。巴东县主要采取电视网络宣传，而村委会的作用没落到实处，这直接导致农民对政策的知晓率不高，继而影响政策绩效（见图5）。

图4　　两县受访农民对政府扶贫重点的认识

图5　　两县政策宣传方式比较

最后，受访者政策诉求不尽相同。调查显示，绥江县受访农户更希望政府加大对农业资金补贴和技术支持，而巴东县受访农户希望政府完善基础设施建设以及加大对教育的投资（如图6所示）。

图6　　两县受访农民对脱贫致富政策的期待

3、反贫困绩效比较

近年来，绥江县及巴东县的反贫困工作取得了重大成就。其一，两地经济不断增长，且基础教育以及农村“新农合”建设等均取得较好发展（见图7）。

图7　　两县2010-2014年GDP增长趋势图

其二，两地脱贫人数均呈上升趋势，巴东脱贫效果显著（见图8）。巴东县“十二五”期间精准扶贫深入推进，420个工作队进驻贫困村，启动实施39个村整村推进，其实施的“五个一批”工程已带动1.8万贫困户新发展特色种养基地5万亩，提供就业岗位1600个，组织技能培训3800人次，扶贫搬迁600户，生态补偿43863户，大病医疗救助11640人次，全年减少贫困人口25937人。绥江县始终坚持开发式扶贫，以整乡（村）推进为平台，大力开展产业化扶贫工作，不断深化贫困村产业结构调整和升级。十二五期间，绥江县争取资金6188万元，有2.42万贫困人口实现稳定脱贫，五年共实施扶贫安居工程777户，易地扶贫搬迁750人，发放扶贫到户贷款款11680万元，实施太阳能扶贫100万元，举行农村实用技术培训、农村劳动力转移培训、乡土人才培训1.6万人次。

图8　　两县2013—2015年脱贫效果比较

三、国家级贫困县反贫困工作带来的启示

1、应重视发展特色产业，充分发挥龙头企业的带动效应

绥江县和巴东县同为国家级贫困县，农业生产条件恶劣，存在资金缺乏和技术落后等困境。要想改变这种窘境，依靠当地政府“输血式”资金扶贫只是杯水车薪，只有发展特色农业，充分调动贫困户脱贫致富的积极性，反贫困才有持续发展的长久动力。

与绥江县相比，巴东县虽贫困人口基数大，但反贫困绩效要好一些。巴东依赖“特色产业带+重点乡镇+产业园区”的发展模式，引进龙头企业建设产业园区，连点成线，连片成带。柑橘、中药材、茶叶、葛根、魔芋、桑蚕、蔬菜等特色农业发展已初具规模，已成功争创湖北省名牌产品6个和中国驰名商标1个，“三品一标”总数达到48个，巴东独活、巴东白皮大蒜已被国家商标总局批准为国家地理标志商标。巴东特色农产品及特色产业，均是根据当地低山冬短夏长且降水适中，而高山长冬无夏、温凉多雨、雾多湿重的气候条件量身打造的以“万亩乡镇千亩村”工程为抓手，大力发展高效绿色生态经济，发展农民专业合作社300多家（主导特色产业111家），已基本实现传统农业向现代农业过渡。绥江县也在根据“高原产业”打造自己的特色产业和朝阳产业。如政府推进特色农业向“六山”覆盖、培育休闲观光农业、环保高效工业和多元精细服务业，突出抓好“一根竹、一粒果、一条鱼、一张纸、一瓶水”五个重点，因地制宜地在调整自己的产业结构，发展朝阳产业。

2、应建立扶贫动态进退机制，扶强与扶弱相结合

精准扶贫的核心是“扶真贫”、“真扶贫”。首先，要建立扶贫对象的动态进退机制。这可以从扶贫对象家庭成员结构、所有财产情况、收入来源、劳动力状况、种植养殖收益状况、需求结构等方面，建立扶贫户与脱贫户信息档案以便建立扶贫对象动态跟踪机制，对因病返贫、因灾返贫的贫困户应重新纳入救助机制。其次，建立扶贫等级制。根据收集的信息，采用加权平均的定量方法，合理确定权重并划分贫困等级，根据不同的贫困类型及贫困程度给予不同形式的经济帮助。例如，恩施市龙凤镇探索制定农户百分制考核评分表，分为人口情况、居住地环境情况、负担情况和经济基础情况等指标对贫困人口及贫困程度进行具体测量，实行严格打分。其探索出的以“358”为主要特点并实施“产业扶贫、搬迁扶贫、定向扶贫”的“龙凤模式”，改变了以往“头痛医头、脚痛医脚”的结构性扶贫、单极式输血扶贫现象，是当前我国中西部集中连片贫困地区较为成功的综合扶贫模式。最后，实现信息完全公开，接受居民质询和全社会监督，防止贫困信息造假。反贫困扶持应将扶强与扶弱相结合，注重政策宣传方式与效果。中老年人以村委会宣传为主，对年轻人应加大媒体宣传力度。

3、应创新扶贫方式，建立脱贫反哺机制

无论哪种扶贫方式，都应将有限的扶贫资金用在刀刃上，扶弱的同时应扶强，使一部分先富起来的脱贫者回馈社会，帮助乡亲脱贫致富，成为反贫困工作的“领头羊”。从扶贫对象看，文化程度普遍偏低，收入来源单一，外出打工缺乏竞争力，因缺少相关的技能培训，干活往往事倍功半，故提升贫困人口自身素质也十分关键。从经济发展相对落后的绥江县受访农民扶贫方式看，目前仍以“资金扶贫”等输血式方式为主，而受访农户对技术支持的诉求已占第一位。

为了避免出现代际贫困现象，应重视教育扶贫，提高贫困地区孩子入学率。建立脱贫反哺机制，有利于组织先富起来的人提供脱贫经验、技能和资金支持，形成“先富带后富，同奔富裕路”的反哺模式。政府应建立人才信息库，鼓励一些接受过高等教育的成功人士回乡创业，为贫困地农民带去新的理念和先进技能，成为反贫困的生力军。

4、应建立多方参与的联动机制，加强协作效应

大多数国家级贫困县不仅经济发展基础薄弱，而且对外开放力度不大，缺乏完整的产业链，导致产业带动力不强，县域经济整体竞争力不强，故要单独发展难度很大，急需加强区域间、行业间、企业间、农户间合作，建立多方参与的利益联动机制。例如，加强贫困县与经济百强县之间的对口支援联动机制，以强带弱，实现信息共享，从而提高区域整体竞争力。

[1]绥江县财政局：绥江县产业发展状况2009-2013[R].2013.

[2]恩施州扶贫办：恩施州2013年扶贫开发总结[Z].2014-02-20.

[3]郑子青：贫困测量与中国农村减贫工作[J].中国民政，2008（8）.

[4]张立冬：中国农村贫困代际传递实证研究[J].中国人口，2013（6）.

[5]郑功成：我国新时期的反贫困战略[N].光明日报，2014-6-13（11）.

[6]徐月宾、刘凤芹、张秀兰：中国农村反贫困政策的反思——从社会救助向社会保护转变[J].中国社会科学，2007（3）.

[7]刘尔思：创新产业反贫困机制——产业链建设与贫困地区经济发展研究[M].中国财政经济出版社，2007.

（责任编辑：范曦卓）

湖北省高等学校大学生创新创业训练计划项目，恩施富硒生态农业创新模式调研，编号：201410488010，指导老师：程红丹，成员：汪露希、杨春燕等；武汉科技大学大学生科技创新基金研究项目，编号：15SHB134，成员：杨春燕、冯臣如、裴双婷。