互联网时代的媒体信息和立法决策

张欣

摘要：对公共事件的报道，媒体扮演了信息生产者、信息加工者和信息传递者的角色，通过发挥议程设置和议程引爆功能对立法议程产生压力性影响。由于立法决策信息收集和处理能力受限、立法议程设置阶段公众参与渠道不畅，立法决策者借助媒体获知公众立法需求，并在其压力影响下做出突击性回应决策。这使得立法决策可能面对一系列不利后果：信息失真、信息不对称现象加重、信息结构失衡进而导致信息使用策略的失败。我国立法决策者应当正视媒体信息和公众舆论在互联网时代给立法决策带来的新约束，转变立法规划和立法计划制度的现有功能定位，公开立法议程创建环节的相关信息，增强对代表提案和立法项目建议的科学论证，以保证公众参与在立法资源分配源头环节发挥实质性影响。

关键词：媒体信息立法决策公众参与

中图分类号：DF3 文献标识码：A 文章编号：1673-8330（2016）05-0094-13

引言

从2003年开始，一系列媒体和立法决策互动的事件进入了人们的视野。①孙志刚事件推动了《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》取代《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》，标志着我国收容遣送制度的终止。2004年，西安宝马彩票案在媒体和网民的热烈讨论下催生了《开奖公证细则》；同年的乙肝歧视案对《公务员录用体检通用标准》的出台也具有直接影响。2006年，受到媒体广泛关注的浙江温州82名养殖户告赢了国家环保总局，在媒体的一片叫好声中，仅时隔六个月，《环境行政复议与行政应诉办法》被颁布出台。2009年，媒体对唐福珍自焚事件的报道引起了社会关注和五名学者的上书，最终推动了《城市房屋拆迁管理条例》的废除。媒体与立法决策的互动也日益获得学者们的关注并开始进入研究视野。有学者指出“媒治”已经成为转型中国法治的重要特色。John Shijian Mo， “Rule by Media”—The Role of Media in the Present Development of Rule of Law in Anti-Corruption Cases in Transitional China， in Asia Pacific Law Review， Vol21， No2， 2013， p229媒体和依法成立的非政府组织参与公共生活，推动“公共舆论”的形成，并最终将“意见”上升为“意志”。张骐：《论法的价值共识——对当代中国法治进程中一个悖论的解决尝试》，载《法制与社会发展》2001年第5期。

现阶段，媒体对法治的作用已经“进入以完善立法为核心的媒体介入期”。周雪：《论媒体对立法的促进作用——以若干公众关注案件为例》，载《人大研究》2012年第8期。 从公共政策的角度，有学者提出直接、快速和影响范围广泛的“焦点事件”已经形成我国民众意见对公共权威制定政策施加影响的“外压模式”。王绍光：《中国公共政策议程设置的模式》，载《中国社会科学》2006年第5期。还有学者将媒体和立法频繁互动的现象称之为“压力型立法”，指出当立法者的信息能力难以有效应对现代法律规制活动的知识挑战时会引致立法决策的非理性化。吴元元：《信息能力与压力型立法》，载《中国社会科学》2010年第1期。 除此以外还有一系列以媒体和立法互动为主题的个案式研究。参见前引②； 杨秀：《“醉驾入刑”与媒体立法化倾向反思——对〈法制日报〉〈新京报〉和〈人民日报〉的“醉驾”法治评论研究》，载《新闻爱好者》2012年第7期；周雪：《论媒体对立法的促进作用——以若干公众关注案件为例》，载《人大研究》2012年第8期；牛静、赵倩：《公众参与、媒体沟通与正当立法程序》，载《社科纵横》2010年第5期。

与此同时，以全国人大及其常委会为主的国家立法机关、以国务院为主的行政立法主体将新闻宣传工作和舆论引导工作作为自身机制建设计划的重要部分。以2014年第十二届全国人民代表大会常务委员会工作报告为例，与以往各届的报告不同，本次报告中明确采取单独的一节提出要“改进和加强人大新闻宣传工作”，要“加强舆论引导，为法律正确实施营造良好的社会环境”。全国人民代表大会常务委员会工作报告，资料来源于全国人大网站：http：//wwwnpcgovcn/npc/dbdhhy/12_2/2014—03/17/content_1856100htm，最后访问时间：2016年4月1日。 由此可见，互联网时代的到来为立法主体施加了新的约束条件。合理应对这一约束对立法决策的科学化和民主化具有举足轻重的意义。

本文通过阐述媒体对立法决策的影响过程，分析媒体压力渗透下对立法决策者可能带来的不利后果，提出应对媒体压力影响的策略。为深入展现媒体与我国立法决策主体间的互动机理，全文贯穿了以《校车安全管理条例》为例的实证研究。

一、媒体信息对立法决策的影响过程

（一）媒体成为立法决策的新约束：时机、技术支持和需求推动

随着网络技术裂变式的发展，我国媒体格局经历了深刻调整，舆论生态环境发生了重大改变。传统的媒体不仅负责宣传、报道执政党的方针、政策和路线，负责动员群众和响应改革的号召，同时还为政府撰写内部信息收集报告，受理民众的诉求，帮助民众寻求正义的实现。Benjamin LLiebman， Watchdog or Demagogue？ The Media in the Chinese Legal System， in Columbia Law Review， Vol105， No1， 2005， p6伴随着中国媒体商业化的进程和媒体采编裁量空间的逐步扩展，公众对社会和法律问题的关注使得媒体具有强烈的激励来扩展其传统角色。因此，出现了以批判、曝光等方式深入报道与民生密切相关的新闻并试图影响公民纠纷处理结果的趋势和现象。前引⑨，pp7—9. 可以说，发展时机、技术支撑、制度环境、媒体自身定位偏好等诸多因素的改变使得媒体呈现出由政治宣传工具逐步向大众传播工具回归和发展的趋势。

第一，时机性因素：对重大事件的成功报道推动媒体角色发生嬗变。从2007年对党的第十七次全国代表大会的新闻报道，媒体尤其是网络媒体被喻为“为十七大铺上了红地毯”。2008年抗震救灾报道的“第一时间媒体”、奥运会报道带来的重要契机和表现平台，参见杨斌艳：《中国新闻网站发展报告》，载《中国新媒体发展报告（2010）》，社会科学文献出版社2010年版，第46页。以及到2009年“两会”报道中功能全面凸显的社会化媒体角色担当使得中国媒体在一系列具有重大变革意义的新闻报道中推动了自身角色的转型，显现出了媒介功能和社会责任的融合之势。尹韵公、刘瑞生：《新媒体发展的全球视野与中国特色——2009年中国新媒体发展态势与前沿问题》，载《中国新媒体发展报告（2010）》，社会科学文献出版社2010年版，第12页。

第二，技术性支持：互联网技术拓宽了传播渠道并改变了舆论环境。互联网技术的发展和媒体自治化的提升打破了传统媒体报道的地域限制和功能限定，为公众提供话语权的同时还提供了表达利益诉求和相互沟通的平台。谢新洲主编：《舆论引擎：网络事件透视》，北京大学出版社2013年版，第11页。 这也“造成了网络媒体上的舆论监督比传统媒体舆论监督更为猛烈和尖锐的局面”，胡媛：《网上舆论为何不理智——访问中国社科院网络与数字传媒研究室主任闵大洪教授》，载《法律与生活》2006年第13期。显现出社会风险性和要求较高的社会治理成本。尹韵公：《论网络文化》，载《中国新媒体发展报告（2010）》，社会科学文献出版社2010年版，第23页。

第三，需求性推动：舆论主体的碎片化、思想和价值的多元化推动了媒体自治化。刘劲松等：《党报集团向现代传媒集团转型模式与战略》，中国传媒出版社2013年版，第24—26页。改革前的中国社会结构呈现“去分层化 （destratification） ”William LParish，Destratification in China， in James LWatson ed.，Class and Social Stratification in Post-Revolution China，Cambridge：Cambridge University Press， 2010， p3的特色，以政府为主导的立法供给模式具有社会资源配置上的效率性，符合建构出中国法律制度的基本格局的实践需要。但伴随着改革的深化和社会分层的复杂化，我国利益主体逐渐呈现出多元化趋势。当某一群体的立法需求被政府主导型模式长期忽略时，制度变迁的需求和制度变迁的滞后性矛盾会逐渐聚合、加深。同时，公民受教育水平的整体提升进一步推动了舆论主体个性化发展的进程。以互联网为基础的新型媒体应运而生并为多元舆论主体提供了参与、求证和利益表达的场所。霍夫兰对态度改变的实证研究表明，“单方面消息（One-sided Messages）”对知识程度较低或者原本赞同该消息的受众最有效；“正反两方面消息（Two-sided Messages）”对知识程度较高或原本反对该消息的受众最有效。[美]沃纳·赛佛林等：《传播理论起源方法与应用》，郭镇之等译，华夏出版社2000年版，第178—180页。这表明高学历人群会更加注重求证。江明科：《主流媒体在互联网时代的公信力》，载《青年记者》2011年第3期。因此，当传统主流媒体提供单一维度的信息时，公众呈现出对多面向信息的巨大需求。所以，多元化的立法需求和舆论主体素质整体化提升对信息规模和信息来源路径提出了更高的要求。商业化背景下，媒体开始提供给公众不同的视角和独立、专业的新闻报道以探索特色化定位和培育品牌优势。前引B11杨斌艳文，第48页。探索的过程中，媒体与政府依附的关系逐渐淡化，这为新闻报道的自由、中立客观上提供了空间和契机。

基于上述因素的影响，中国媒体日益成为社会生活的各个领域尤其是法治领域活跃的参与者。转型中国的法治甚至出现“媒治”特色。前引②。 继介入法律宣传、监督司法公正后，媒体通过充当公众参与立法议程的商谈平台，“已经或正在通过受众实质性地介入到了立法活动中”，前引④。 成为互联网时代立法决策的新型重要约束。

（二）媒体信息对立法决策的影响机制

影响立法决策的环节不仅包括法律草案的起草、审议和表决等诸多创制环节，还包括最为基础性、源头性、决定性的环节，即立法议程的创建过程。正如托马斯·戴伊所指出的，“决定哪些问题将成为政策问题甚至比决定哪些将成为解决方案更重要。”[美]托马斯·戴伊：《理解公共政策》，彭勃等译，华夏出版社2004年版，第32页。 这一过程决定着立法资源的分配方向，决定着立法格局的发展态势，决定着各方利益的协调和分配，更决定着法律制度规范如何与社会需要相衔接，正式制度规则如何与变动的社会相适应。

通过下文对甘肃和江西校车事故报道过程的深入挖掘，以及《校车安全管理条例》的仓促出台，笔者试图展现媒体对立法议程所发挥的议程设置 （Agenda Setting）和议程引爆（Agenda Priming）的功能。

2011年11月16日，甘肃省庆阳市正宁县发生了一起校车事故，导致21人死亡（其中幼儿19人）、43人受伤。同年12月12日，江苏徐州丰县首羡镇也发生了一起校车事故，15名学生死亡，11人受伤。两起校车事故引起了媒体的广泛报道和公众的广泛关注。在甘肃校车事故发生当天，新华、人民、搜狐、网易等新闻类网站迅速扮演了信息生产者和传递者的角色，第一时间开辟专栏对校车事故进行报道，这使得公众的关注短期内迅速激增。仅新浪微博上与“校车车祸”相关的微博转发就达到96万多条。11月22日，仅隔六天，校车事故引发的相关报道就达到13795篇，网民跟帖评论1785428条，涉及网站560家，论坛主贴2153个，回复10873条以及相关博客达到2108篇。康伟：《突发事件舆情传播的社会网络结构测度与分析——基于“11·16”校车事故的实证研究》，载《中国软科学》2012年第7期。

与此同时，传统媒体也对校车事故展开了深入、连续的报道。截至 2011年12月31日，以《中国青年报》为例，其对甘肃校车相关事件的报道陆续出现，在事故发生后 45天内，相关报道出现时间为19天，出现频率达到422%，《新民晚报》对此事件的报道频率达到 467%，而《南方都市报》则高达60%。郭金金：《校车事件中媒体报道的特点及互动性分析——以甘肃校车事件为例》，载《东南传播》2012年第8期。

从两种媒体对校车事故的报道对比可见，网络媒体在校车事件的报道中更胜一筹。借助于门户网站的互动平台反馈及时的优势，网络媒体通过评论版块、微博互动等方式大大提高了公民对校车事件的关注热情和参与程度，在信息总量和可获得性上显示出了与传统媒体相比的巨大优势。

以凤凰网的校车事故专栏为例，前引B25。其由“校车市场四大问题”、“校车无人问津三种理由”、“解决问题两大根本”、“世界各国校车”和“网友热评”五个部分组成。在凤凰网的校车事故专栏中，通过加工“犀利点评”、“编辑观点”和“专家视线”等具有政策偏好性的信息，在网友热评部分的网友意见和对校车政策的网友投票结果明显体现出与凤凰网所宣传观点的一致性，《校车事故频发安全条例亟待出台》，资料来源于凤凰网：http：//autoifengcom/news/special/xiaochetiaoli/，最后访问时间：2016年4月13日。 一致要求国家承担对校车安全的管理责任和给付义务。侯猛：《从校车安全事件看国家的给付义务》，载《法商研究》2012年第2期。 借助于对甘肃校车事故的报道，媒体在信息生产和传递中明确了政府应当作为校车安全管理主要责任人这一主要观点，因此，公众对于政府管理缺位表现出不满和质疑，这对于立法决策主体形成了巨大的舆论压力。

在网友投票环节，凤凰网采取的投票方式也值得关注。与很多新闻门户网站类似，凤凰网并未采取开放性选项投票方式，而是在已报道的信息中总结出三至四个选项让网友参加投票。这种信息传递方式预设了投票者的偏好选项，进一步强化了媒体的议程设置功能，Annick Laruelle， Federico Valenciano，Voting and Collective Decision-making： Bargaining and Power，Cambridge University Press， 2008， p64并为立法决策者施加了制度变迁压力，从而促使其做出追随媒体议程设置的立法决策。

面对媒体的报道和公众的质疑，前任总理温家宝在第五次全国妇女儿童工作会议上指出，国务院已经责成有关部门迅速制订校车安全条例。所谓“迅速”，是指“要求法制办在一个月内制定出《校车安全管理条例》”。参见《温家宝要求一个月内制定出校车安全条例》，资料来源于腾讯新闻：http：//newsqqcom/a/20111128/000061htm， 最后访问时间：2016年4月1日。 在公众、媒体的持续关注和总理对公众的承诺之下，行政立法机关本已承受着巨大压力，而在甘肃校车事故发生后不到一个月，即2011年12月12日傍晚，江苏丰县首羡镇中心小学一辆校车再次由于超载而躲避其他车辆时发生侧翻事故。两次损伤重大且时间上紧密发生的校车事故将公众对于校车事故的容忍度降到最低点，国务院法制办面对着上下两个维度的压力，仅用时约5个月，于2012年4月5日出台了《校车安全管理条例》。通过对校车事故的集中报道，媒体成功地将校车安全问题置于立法议程上的优先位置。

就影响程度而言，媒体在立法主题中对公众认知的影响比在司法主题上更具“粘性”特征，即公众认知一旦形成更加难以改变。换句话说，媒体更容易持久性地型塑社会公众对于某一立法问题的立场。原因之一在于公众对司法案件的讨论和参与主要集中于对事实真相、伦理道德、量刑轻重的探讨。在这些领域中，公众初步认知较易形成，且伴随着案件信息的更新，公众舆论导向较易改变，故“粘性”较低。苏力：《法条主义、民意与难办案件》，载《中外法学》2009年第1期。 而立法主题本身具有抽象化、理性化和专业化的特征，其中的争议点更多涉及法律专业问题，因此，需要媒体通过信息整合来总结、归纳和指引公众对“争议点”以《城市房屋拆迁管理条例》修订为例，媒体在报道中会总结和归纳立法中的争议点，即是否区分“公共”与“非公共利益”，是否规定“先征收补偿后拆迁”等讨论，然后再通过进一步阐释为公众解释规则背后的权利义务关系对每个人的影响。参见前引⑦牛静、赵倩文。 的关注，这导致其对立法决策的影响程度更大。

不仅以国务院为代表的行政立法机关面对媒体报道和公众呼吁迅速出台了行政法规，地方立法主体也迅速做出回应。在收集了2003年至2012年与校车相关的法律规范供给数量和校车事故起数、本文中的校车事故起数、校车事故死亡人数、受伤人数的统计来自于百度、google两大搜索引擎对“校车”这一关键词搜索编辑而成。 死亡人数以及受伤人数的数据并进行趋势化分析后可知，媒体报道和校车相关立法供给在趋势走向和时间节点上存在显著的正相关性（参见下页图1）。该图中，校车事故的相关数据通过统计各大网络媒体和传统媒体的报道得出，故可作为媒体对校车事故关注程度的替代变量。通过统计后发现，从2007年开始，媒体加大了对校车事故的关注，公众对校车安全的立法需求逐步明晰，因而对立法决策者施加的制度变迁压力逐步上升，故在校车相关的法律制度供给上呈现出回应性的上升趋势。但由于此时的校车事故多发于各地方，也主要由地方媒体进行报道，故多由地方行政立法加以回应。通过对北大法宝数据库的搜索得知，2007年共有15部地方规范性文件对校车进行了规定。 从2011年开始，由于甘肃和江苏两起校车事故接连发生，引起了媒体的集中报道和公众的广泛关注，从数据上可见校车相关立法总量呈现出与报道时间节点密切相关的激增趋势。

通过上述分析可知，媒体对议题的选择性报道型塑了公众对某一报道议题的重要性认识，从而对立法议程发挥设置功能。通过将特定的议题提升曝光率，媒体对于某一议题的持续报道会引发 “引爆”议程的功能，这会影响公众参与的评价甚至改变公众的评判标准，Nayda Terkildsen，Frauke Schnell， How Media Frames Move Public Opinion： An Analysis of the Womens Movement， in Political Research Quarterly ，1997， Vol50，p880公众议程和立法议程相应呈现 “媒体引致的型塑效应 （Media-induced Framing Effect） ”，出现突击、回应性立法现象。其次，由于不再受固定时间间隔和物理空间的限制，新媒体的型塑效应伴随着信息传递和型塑过程的即时性、互动性、多元化和可视化特色使得公众处于信息生产和传递网络中更为核心的位置。

因此，汇集公众的利益诉求和制度需求，通过科学的程序设定进行及时、有效回应显得迫切而必须。对于立法决策主体而言，真正有效的回应并不是指在短时间内盲动、突击地出台立法，而是需要对相关信息进行及时、充分地收集、获取、分析和处理，最终形成科学的、切实可行的立法决策。目前，在我国立法议程形成阶段公众参与不充分的情形下，立法决策者在面对由某一公共事件引致的立法需求急剧聚集、迅速扩张和激烈表达时，不仅缺乏相应的立法准备，同时还可能影响其做出科学决策所需的信息收集和处理能力。

二、互联网时代媒体信息对立法决策者信息能力的挑战

伴随数字技术的发展，信息在社会中的地位、结构和成本发生了巨大转变。在地位上，信息已经突破了农业社会和工业社会中传统生产要素边界成为了与劳动、资本并列存在的生产要素。这反映在公共事务领域，出现了从以立法主体为一元信息供给向多级信息供给的网络化结构转变。尤其在热点社会事件或者突发事件中，媒体逐渐成为了信息供给的核心阵地之一。前引B24。 对于个人决策或者部分群体决策而言，媒体强大的信息收集能力使得私人决策所需信息成本显著下降；而对于立法决策而言，伴随着经济主体规模的增大、社会复杂化和多元化程度的加深，其集体决策特性使得决策耗费的信息总体成本呈现扩大趋势。宫晓琳：《制度变迁与信息结构的演进》，载《山东社会科学》2001年第4期。 这就对立法决策主体的信息收集和处理能力提出了挑战。

从信息和决策互动的视角出发，受到媒体信息影响的立法决策可能存在下列问题：

（一）媒体信息压力渗透下的立法决策可能遭遇信息失真

这主要由两方面原因导致：一方面，媒体信息自身存在较高失真风险；另一方面，媒体信息压力渗透下的立法决策主体在信息还原和信息审核环节可能存在搭便车的激励。

就前者而言，无论是传统媒体还是新媒体，其信息质量都存在较高的失真风险，这从每年年底评选出的十大虚假新闻中就可见一斑。在媒体信息失真的情形下，对于立法决策信息影响会直接对决策质量产生负面影响。

以后者视之，媒体信息压力影响下的立法决策主体由于面临舆论压力和信息搜集的时间约束，会加大立法决策者在信息还原和信息审核环节搭便车的激励。这可能导致立法决策依靠的信息未能得到充分审核，从而加大信息失真的风险。戈登·图洛克（Gordon Tullock）曾指出，立法者为代表的政策制定主体在公共市场中所做出的决策具有公共产品属性。以集体决策为运作模式的立法决策市场中，错误决策的成本将直接转移到整个社会。因此，虽然一项立法决策的最终产品对于国家和社会会产生至关重要的影响，但作为决策者个人却缺少激励来付出时间、精力等成本来达致正确的决策。即使通过升迁、工资、信誉等机制对个人决策者进行限制和激励，其效果仍不理想。Gordon Tullock，Public Decision as Public Goods， in Journal of Political Economy， Vol79， 1971

由此可知，在正常状态下，立法决策的公共产品属性本已存在决策成本难以内化的问题。当面对行政和媒体舆论的双重压力，为了及时满足公众的立法需求，立法决策者搭便车激励增加，可能缩短和减少对相关信息的还原和审查，从而出现信息投资不足的问题（Information Underinvestment），Matthew CStephenson，Information Acquisition and Institutional Design， in Harvard Law Review， Vol124， 2011这将会对决策质量产生实质性的影响。

（二）媒体信息压力渗透下的立法决策可能加重信息不对称

长期以来，我国由于缺少“信息的强制还原机制、立法事实和证据的质证程序以及有效的辩论程序使得信息不对称问题在整个立法过程中普遍存在”，孙潮、戴永翔：《立法过程中的信息问题初探》，载《政治与法律》2003年第4期。 而当立法决策主体借助媒体信息进行决策时，媒体信息的片面性可能加重信息不对称现象。

与新媒体相比，传统媒体尤其是具有较高声誉的新闻传统媒体倾向于做到信息生产的客观和全面，但是在实践中亦不乏专业媒体传递片面化立法需求信息以影响立法决策的实例。在甘肃和江西校车事件发生后，几乎所有媒体都一边倒地报道政府尽快出台校车安全管理条例的重要性、必要性和迫切性，却忽视了对已有的《专用小学生校车安全技术条件》和《道路交通安全法》在实施和修订方面的关注。纵观校车管理运行良好的国家和地区，校车制造标准的良好实行、道路交通管控法律对校车路权使用的特定设置是校车安全运行的制度基础和前提。而解决校车安全关键的资金支持问题却并非出台一部条例能够解决的。这需要政府和相关部门对资金和教育资源布局问题进行长期、深入的协调和考察。但媒体片面地对立法必要性的观点加以集中报道，使得原有校车相关制度的施行问题因此被忽视，同时将校车问题解决的关键埋没于对校车安全管理条例出台的呼声中。

实践中不乏类似的实例。有学者以2008年12月孙伟铭醉驾案至2010年底全国人大审议“醉驾入刑”草案期间与醉驾入刑有关的报道为研究材料，从时间关联角度对“醉驾”案报道与“醉驾入刑”这一立法决策的相关性进行了研究。从立法决策的效果而言，由于媒体侧重于对支持“醉驾入刑”观点的报道和宣传但未能均衡呈现反对意见，因而“无法反映出法治案件本身的争议性、复杂性和矛盾性”，从而将舆论引入了追求立法化的盲动之中，引领和型塑公众的舆论方向后对立法决策产生了实质性的影响。前引⑦杨秀文。

因此，从校车安全管理条例和酒驾入刑的实例中不难看出媒体信息的片面性特征。如果立法决策主体不在议程形成环节构建合法、正当的制度需求传递渠道，而仅过度依靠媒体可能会加重决策中的信息不对称性，从而对立法决策产生负面影响。

（三）媒体信息压力渗透下的立法决策容易产生信息策略结构失衡问题

迈克·亚拉默威茨曾指出，公共决策失败的原因之一在于决策所依赖的信息结构存在问题，即可能相对无知的人被给予了太多的声音从而影响了最终决策的正确性。Michael AbramowiczPreface， Predictocracy： Market Mechanism for Public and Private DecisionmakingYale University Press， 2008， pxiii因此，立法决策者还面临着在代表性和专业性之间的信息结构权衡问题。我国学者就曾提出，立法中公众参与模式和专家理性模式在对价值选择领域和技术领域中的知识和信息结构使用时应采取不同策略。王锡锌、章永乐：《专家、大众与知识的运用——行政规则制定过程的一个分析框架》，载《中国社会科学》 2003年第3期。

波特等人曾以立法决策主体和信息类型展开实证研究，他们发现，立法决策主体具有一套信息使用策略。信息做出最为重要的五类信息源分别为委员会听证、立法顾问局职员、利益相关方、公共利益集团和新闻媒体。Robert Zweir，The Search for Information： Specialists and Nonspecialists in the USHouse of Representatives， in Legislative Studies Quarterly， Vol4， 1979其中，委员会听证通常在帮助确定立法候选方案、识别某一方案的成本和收益、对某一核心议题未来的发展趋势和可能存在的问题三个决策领域更为有效和便捷；而立法顾问职员在对前述三个问题的信息收集和处理上具有较好的效果，但对于判断某一项立法可能产生的非直接影响和涉及政治敏感性的决策时则效果不佳；利益集团和利益相关方代表所提供的信息对于某一规制方案所涉及的成本收益问题更具优势，且其提供的信息资源显著提升了立法主体的决策效率。该研究将立法机关决策对该五类信息来源的参考理由进行了不同程度的估值，以体现不同信息来源主体在某一信息能力上的具体优势表现。参见前引B44。

我国的立法决策主体也在实践中逐渐探索出了一套信息使用策略，参见黄文艺：《信息不充分条件下的立法策略——从信息约束角度对全国人大常委会立法政策的解读》，载《中国法学》2009年第3期。 但在面对媒体和舆论的双重压力下，立法决策者可能不当使用信息策略。《校车安全管理条例》所依据的信息来源主要有三个：我国已有的校车法律规范和10多个国家和地区的校车立法实践经验、通过征求意见和座谈会方式听取的意见以及公众提出的7000多条意见。国务院法制办：《国务院法制办负责人就〈校车安全管理条例〉答记者问》，资料来源于中华人民共和国中央人民政府网站：http：//wwwgovcn/zwhd/2012—04/10/content_2109716htm，最后访问时间：2015年12月15日。 这些信息来源较多涉及公众信息的汲取但专业性信息摄取不足，无法满足校车决策所需信息的专业性、科学性和全面性要求。虽然在决策过程中国务院也开展了实地调研，但面对我国各省复杂的实际情况，为期5个月的校车调研所得到的数据在科学性、全面性和可信性方面难以令人满意，不可避免地呈现仓促性、形式化、对重要问题予以规避等质量问题，难以发挥良好实效。参见《校车安全条例出台近一年，效果如何》，资料来源于人民网：

http：//cpcpeoplecomcn/pinglun/n/2013/0403/c78779—21009442—3html，最后访问时间：2015年12月15日；《校车安全律令别在基层“悬空”》，资料来源于网易教育频道：http：//edu163com/12/0612/20/83QUPL6100293I4Vhtml，最后访问时间：2015年12月15日；马有明：《校车条例出台，安全就落实了吗？》，载《交通与运输》2012年第9期。

对比校车制度一直运行良好的美国，在1970年制定校车标准时，国家高速公路交通运输管理局以校车事故受伤和死亡数据、已有校车运行的实际数据、公众提交的修改建议作为基础决策信息源。为保障决策专业化信息的获取，仅洛杉矶就在1967年和1972年进行了两次关于校车座位的全面实地调研，并根据调研结果对校车座位标准时时更新。此外还于1988年8月举行了大规模的公共听证。Child Safety Research in School Bus，资料来源于National Highway Traffic Safety Administration：http：//www-nrdnhtsadotgov/pdf/esv/esv19/05—0325-Wpdf， 最后访问时间：2015年12月15日。 为保障信息来源的多元化和全面性，利益团体和民间自治组织提供的信息也被纳入校车的立法决策中。

由此可知，当公众缺乏制度性的参与渠道时，媒体成为了立法决策者和社会公众间的沟通平台。但受到媒体影响的立法决策可能在信息质量上存在信息失真的问题，在信息传递上加重信息不对称现象，在信息结构上可能导致立法决策信息结构的失衡和信息使用策略的失败。因此，面对媒体信息压力性影响时，我国立法决策主体应当主动提升自身的信息收集和处理能力，尤其应当在立法议程形成的立法规划和立法计划程序中为公众提供正式参与平台以进行充分的立法准备，获取科学决策所需信息。

三、媒体压力性影响下立法决策主体的应对策略

实证研究表明，要改善立法者对立法需求相关信息的收集地位，对立法议程设置阶段的立法程序加以改善能够产生积极的正向影响。Rui JPFigueiredo， etAl，An Information Perspective on Administrative Procedures， in The Journal of Law， Economic， and Organization，Vol15， 1999在我国的立法实践中，在议程设置环节增强立法决策者信息能力的关键在于完善立法规划和立法计划制度中在我国的立法实践中，如果某一立法议题进入到了立法计划、立法规划和立法性纲要文件中则可以被视为进入到了立法机关的议程之中。参见倪正茂：《比较法学探析》，中国法制出版社2006年版，第476页。 的公众参与制度，以构建制度化的立法需求传递渠道。

（一）我国立法规划和立法计划制度实践中公众参与的渠道和实施现状

1立法建议权

立法建议权是我国《宪法》和《立法法》赋予公民的法定权利。我国《宪法》第41条规定“公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利。”《立法法》第5条规定：“立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，坚持立法公开，保障人民通过多种途径参与立法活动。”修订后的《立法法》第52条规定：“编制立法规划和年度立法计划，应当认真研究代表议案和建议，广泛征集意见，科学论证评估，根据经济社会发展和民主法治建设的需求，确定立法项目，提高立法的及时性、针对性和系统性。”此外，第99条还为公民对法规的审查建议权制定了法律依据。虽有上位法的依据，但由于对立法建议的提出程序、提出方式、提出标准等重要内容未有配套制度支撑，汪全胜：《制度设计与立法公正》，山东人民出版社2005年版，第195页。 在国家立法规划和立法计划环节，公民立法建议发挥的影响还十分有限。

地方层面，在立法规划编制过程中，曾对保障公民的立法建议权进行了积极的探索。如2016年《中山市制定地方性法规条例》中明确规定公民对立法项目的建议权、深圳市人大常委会也曾邀请市民对2011—2015立法项目规划提出建议，郑渝川：《保证知情权，才能有效行使建议权》，资料来源于人权网：http：//wwwhumanrightscn/cn/rqlt/rdpl/mswl/t20110512_743139htm，最后访问时间： 2016年4月10日。 北京市人大建立了立法咨询顾问机制，朱力宇、熊侃：《专家参与立法若干问题研究》，载《法学杂志》2010年第2期。 重庆市尝试运行立法助理机制、上海市开展立法咨询员制度等。孙育玮：《完善地方立法立项与起草机制研究》，法律出版社2007年版，第23页。 但是由于公民掌握信息的碎片化和政府信息公开的限制，地方立法实践中立法规划编制过程中公民立法建议权的影响也十分有限，仍然无法保证立法规划真正契合公民的立法需求，导致立法脱离实际或者难以形成共识。前引B55。

由此可见，中央和地方两个层面的议程设置环节中公民立法建议权的行使实际受限，这意味着社会公众无法有效表达自己的意见从而有效传递自身的制度需求，无法对立法资源的部署和分配发挥“当家做主”的影响力，更无法与国家机关、相关行政部门等可能通过内部渠道试图影响立法资源的分配时展开必要的博弈。因此，长期以来，我国公民立法建议权仍然依靠非制度化形式发挥影响，如在公益诉讼领域中，公民借助具体的公益诉讼案件引发舆论对公益诉讼立法的重视或者通过媒体撰文进行公开呼吁等。江德华：《公民立法建议权的“最大化”》，载正义网：http：//newssinacomcn/o/2006—07—12/09419438427sshtml，最后访问时间：2016年3月27日。

2立法提案权

与立法建议权不同，立法提案权需要法定主体遵循法定程序加以行使。立法议案制度的基本功能是保障立法的民主性并作为使社会主体意志转化为正式法律制度的合法性渠道之一。立法议案制度中的筛选机制还是提升立法机关信息处理和决策能力效率的有效手段。除国家机关外，代表团和30名以上人大代表联名在满足主体法定、内容法定和形式法定主体法定是指提出议案的主体要符合法定资格或者法定人数。内容法定是指代表议案的内容必须是属于本级人大职权范围内的事项。形式法定是指根据代表法第9条的规定，对代表提出议案所进行的形式规定。的相关要求下亦可以提出法律案。但由于代表非职业化导致的履职激励不足、提出法案的规范化要求较高而代表自身素质有限的现实差距以及“效率为先”导致议事规则的非合理设置等原因，导致人大代表的提案实际上被纳入会议议程的机率有限。参见梁存宁：《论“规划立法”模式的成功与不足——以全国人大常委会立法规划为研究对象》，载《人大研究》2013年第2期。

在立法规划编制阶段，现有的立法规划项目大部分来源于国家机关，体现的是从国家意志和大局视角下对当前立法资源分配的偏好。参见王爱声：《立法过程：制度选择的进路》，中国人民大学出版社2009年版，第61页。 虽然人大代表提案可以成为立法规划的项目来源，但立法规划本身的“强计划性”和代表议案的“随机性”冲突前引B59，第28—31页。使得这一转化难以实现。有学者指出人大代表在全国人大的会议上提出立法议案后，由主席团交由各专门委员会进行审议，而各专门委员会关于代表议案处理意见的报告一般要到该年年末时才会提交到常委会审议通过，有学者将我国代表立法议案提出后的处理流程概括为“先走进立法规划后入立法程序”的特点：每一次全国人大会议召开之后，代表提出的立法议案先由主席团提交至各相关专门委员会，由各专门委员会提出是否将立法议案列入议程的意见。详细内容参见梁存宁：《全国人大及其常委会立法议案制度研究》，载中国法学创新网：http：//wwwiolaworgcn/showNewsasp？id=10881，最后访问时间：2016年3月20日。这客观上导致了人大代表提出的立法议案被纳入到立法规划中的比率很低，“广泛的立法议案提案权被重新收拢，立法民意基础削弱的结果在所难免”。前引B62梁存宁文。

（二）完善我国立法规划和立法计划制度公众参与的建议

1转变立法规划和立法计划制度的现有功能定位

我国从1991年开始正式施行立法规划制度。最初在实践中适用立法规划是为了有步骤、有计划地实现我国法律体系建设的阶段性目标。有学者评论立法规划“是一个计划性的东西，是计划经济在立法领域的一个附带产品，纯粹是计划思维的产物”。刘松山：《立法规划之淡化与反思》，载《政治与法律》2014年第12期。长期以来，计划性和指令性的功能设定使得立法规划被视为一种静态化、单一化的制度设计，定位于国家层面在特定时点对立法资源的整体分配和部署。

但伴随着立法实践的不断深化，立法规划的功能应当适时加以转变。现阶段的立法规划不仅应当发挥确保法律及时出台、高度整合有限立法资源的前引B59，第28—31页。 计划性和指令性功能，还应当积极发挥联结立法资源与社会所需紧密结合的功能。这需要立法规划在有权主体的主持下为多元利益需求主体提供沟通、协商和疏导的平台，以此尽力保证一个立法周期中的资源分配是在各方充分表达和参与后形成的。与此同时，立法规划的编制和审议还应当以一种系统化、动态化的视角对当今以及未来时间内立法资源的分配和调整加以全盘考虑。只有在更加丰富、立体的功能定位下，立法规划编制和审议主体才能够对这一环节的公众参与加以重视，各项保障配套制度也才会逐渐形成，我国立法资源也因此才能够契合公民的制度需求，能够从制度上避免立法被动、突击回应现象。在这一理念指导下，我国立法规划编制和审议主体应当在新《立法法》第52条和第66条的基础上积极探索保证这一阶段公众参与的配套制度，及时转换对其的功能定位。

2公开立法规划相关信息，以保证立法建议权的有效实施

纵观我国立法实践，不乏多种形式的公众参与，如人大代表参与、电视直播、旁听立法、立法听证、立法座谈和立法论证等，但由于这些制度设计没能从根本上解决立法者与社会公众信息不对称的问题，因此实践中效果不尽如人意。立法者在立法知识、立法规划、立法技术等方面具有信息优势，但对于社情民意的信息获取处于弱势地位，社会公众虽然长于获得下情信息，却由于对整体和全局信息了解不畅以及信息掌握的碎片化特征使得其难以有效表达自身制度需求。前引B55。 这导致立法机关获得的建议虽多，但真正能够采纳的却十分有限。

为避免出现类似情形，在立法规划环节首先应当保证公民对相关信息的获取。就现阶段而言，我国的立法规划在制定完成后虽然会在全国人大网站和官方媒体上公布，但立法规划制定环节的相关信息却仍然难以为公众所获得而大多只能通过对某位人大负责人的采访、某位人大代表的访谈或者某位专家学者的报告、文章中才能略知一二。因此，我国立法主体应当充分依托官方网站和互联网技术带来的信息传递优势，建立专门化的信息平台及时公布立法规划、立法计划相关信息。在美国，具有行政立法规划性质的美国联邦管制和解除管制统一议程Anne Joseph OConnell，Political Cycles of Rulemaking： An Empirical Portrait of the Modern Administrative State， in The Virginia Law Review， Vol94， 2008将行政机关的立法规划分为短期、中期、长期三个类别并在联邦记事上定期公布，公众可随时登陆查询自己关心的某一项行政规章的制定进度、某一行政机关未来立法计划，从而有针对性地反馈自身信息。

3增强对代表提案和立法项目建议的科学论证

在两起校车事故接连发生的一年多以前，通过对我国校车管理制度缺位的反思和对美国校车管理制度的借鉴，全国人大代表周洪宇在2010年的两会期间就提交了一份《关于实施全国校车安全工程的议案》。但由于实施校车购买服务会给财政增加负担，因此这项提案并未经过任何科学论证和评估，最终只以教育部的一份“4000字”的回复《教育部曾表示全国配校车需4500亿太贵，否决人大代表提案》，资料来源于淮水亦澜：http：//bbs.huainet.com/thread-967705-1-1.html，最后访问时间：2016年4月11日。 草草了事。与此同时，由于周洪宇提出的议案受到了媒体引导性的报道和诠释，在该议案提出之初还引起了社会公众的强烈批判和抵触情绪。如媒体报道时采用的标题是《校车要做特权车》，而我国公众对于“特权”二字的反感和抵触导致媒体和论坛上对该议案的抨击和批评占据多数。资料来源于加拿大华人网：http：//wwwsinocacom/news/china/2011—11—28/174100html，最后访问时间：2016年4月11日。 而通过对2007年5月至2011年11月之间各地发生的校车事故加以搜索、整理后（参见表1），不难发现2009年10月湖南娄底、2011年9月山东淄博、2011年辽宁凤城发生的校车事故死伤人数并不亚于媒体争相报道的甘肃和江苏两起校车事故，只是这些校车事故并未像甘肃和江苏两起校车事故在发生时点上呈现紧密性，因此未能成功引起媒体的报道，公众对于校车事故的态度认知也并未上升到要求立法供给的层面。

结语

在改革进入深水区和攻坚区的历史时期，立法在我国被赋予了更高的要求和功能定位。其要做到“扩大公众有序参与，充分听取各方面意见，使法律准确反映经济社会发展要求，更好协调利益关系”以求从整体上“发挥立法的引领和推动作用”。《十八大以来习近平同志关于依法治国的重要论述》，载新华网：http：//newsxinhuanetcom/politics/2014—03/29/c_126330778htm，最后访问时间：2015年3月2日。 这一政策定位从实质上反映了我国立法今后要加以完善的两个方向：一是使立法具有主动性，二是使立法更具民主性。这两个完善的方向恰是在对我国现阶段立法中存在深刻认知和总结的基础上所提出的战略性思考。

互联网时代的出现使得媒体能够型塑公众认知、传递民意需求并进而对立法决策产生实质性影响。来自社会和民间的制度需求常借助某一公共事件呈现短期爆发的样态，这导致我国立法中出现了被动性、消极应对性和突击回应性特征。这深刻反映出我国当前立法主动性的不足和民主性的缺乏。

要实现科学立法和民主立法，首先要以立法的有准备性为前提，这要求立法决策主体必须学会面对互联网时代公民参与机会的扩展和参与程度的提升所带来的冲击与挑战，通过制度设计和程序完善来保障公众参与在立法议程形成环节效用的发挥。唯有科学地对立法议题加以评估论证，恰当处理法律的稳定性和变动性关系，才能够将媒体和舆论带来的压力转化为一种正向决策动力，并最终扭转立法决策主体受到媒体压力影响的被动性局面。

Abstract：With regard to report on public issues， media has played multiple roles as information producer， information processor and information disseminator. The medias functions of setting agenda and igniting agenda have generated pressures on legislative process. Limited by capacities on legislative decision-making information collecting and processing， the public participation channel is not properly open in the process of setting legislative agenda. The legislators can acquire the public legislative needs by media but should make sudden responsive decisions under pressure. However， such method may cause a series of disadvantages for legislative decision-making such as information inaccuracy， exacerbation of asymmetric information， structural disequilibrium of information resulting in failures of information application strategies. It is suggested that the legislative decision-makers should positively value the new restraint of media information and public opinion in the internet era. The legislative plans and present functions should be transformed， and relevant information on setting legislative agenda should be disclosed. Besides， the scientific argumentation on representative proposals and legislative projects should be enhanced so as to ensure public participation to play substantial effect on allocation of legislative resources.

Key words：media informationlegislative decisionpublic participation